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近年來，一些經營經驗少、風險管理能力差甚至別有用心的機構一擁而上布局金融控股公司，滋生了公司治理、關聯交易、公司財務乃至違法犯罪等一系列風險，其可能引發的系統性金融風險不容忽視，必須加以清理規范。

7月26日，中國人民銀行就《金融控股公司監督管理試行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)公開征求意見，意見反饋截止時間為2019年8月24日?！掇k法》公開征求意見，標志著監管的“最后一塊拼圖”即將補齊，一直以來處于監管真空地帶的金融控股公司將被正式納入監管。

參與金控模擬監管試點之一的北京金控集團方面接受《金融時報》記者采訪時認為，《辦法》堅持問題導向，遵循宏觀審慎監管理念，強化金融制度建設，對金融控股公司的準入標準、資本規模、業務行為及經營風險實施全面、持續、穿透式監管?！掇k法》的制定實施，有利于規范金融混業發展方向，防范區域性、系統性風險，更好發揮金融服務實體經濟的作用。

金控領域存在突出風險隱患

金融控股公司可能存在的風險進入監管層視野始于2017年。2017年成立的國務院金融穩定發展委員會將這部分任務列為重點關注的問題之一。

央行此前發布的《中國金融穩定報告(2018)》將金融控股公司劃分為兩類。一類是金融機構在開展本行業主營業務的同時，投資或設立其他行業金融機構，形成綜合化金融集團，有的還控制了兩種或兩種以上類型金融機構，母公司成為控股公司，其他行業金融機構作為子公司。如工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行等大型銀行均已擁有基金、金融租賃、保險子公司;平安集團、中國人壽、中國人保均已投資銀行、基金、信托公司。另一類是非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，事實上形成了金融控股公司。

監管方面指出，金融控股公司領域存在的突出隱患主要集中在第二類金控公司，也就是非金融企業投資控股形成的金控公司。對此，2018年4月份，央行等部門聯合發布了《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》，規范非金融企業投資金融機構行為，推動非金融企業聚焦主業，幫助金融機構引入合格股東。

央行表示，此次發布的《辦法》適用于實際控制人為境內非金融企業和自然人的金融控股公司。《辦法》將金融控股公司定義為，依法設立、對兩個或兩個以上不同類型金融機構擁有實質控制權、自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業性經營活動的有限責任公司或者股份有限公司。對于金融機構跨業投資控股形成的金融集團，由金融監管部門根據《辦法》實施監管，并制定具體實施細則。

嚴把市場準入關 明晰股權結構管理

金融是特許經營行業。從《辦法》來看，金融控股公司監管繼續秉持這一原則?！掇k法》指出，設立金融控股公司，應當經中國人民銀行批準。未經中國人民銀行批準，不得注冊登記為金融控股公司。未經中國人民銀行批準，任何單位不得在名稱中使用“金融控股”“金控”“金融集團”等字樣。

2018年以來，央行對招商局集團、上海國際集團、北京金控集團、螞蟻金服和蘇寧集團五家典型企業開展了金融控股公司模擬監管試點。

央行金融穩定局局長王景武此前接受《金融時報》記者采訪時表示，根據試點經驗，進一步完善了《辦法》，提高了《辦法》的針對性和可操作性：一是基本厘清試點企業的股權結構和控股金融機構情況，發現非金融企業控股金融機構往往多層控股，股權結構較為復雜，不利于穿透識別實際控制人和最終受益人。二是部分企業集團與子公司的高級管理人員兼職情況較普遍，公司治理有待完善。三是初步掌握了試點企業的風險隔離情況，有的企業比較規范，但也有企業內部的實業與金融業未實現有效隔離，整體的風險管理體系有待完善。四是金融控股公司為加強整體管理，應當掌握子公司的整體數據和信息，為此，應當建立相應的信息系統，這也是實施金融控股公司監管的基礎。五是金融控股公司監管辦法出臺后，如果企業需要調整股權結構，將涉及稅收、與現行監管規定相銜接等問題，需要妥善處理。

對于復雜股權結構問題，《辦法》規定，金融控股公司應當具有簡明、清晰、可穿透的股權結構，實際控制人和最終受益人可識別，法人層級合理，與自身資本規模、經營管理能力和風險管控水平相適應，其所控股金融機構不得反向持股、交叉持股。對于《辦法》實施后新增的金融控股公司，金融控股公司股東、金融控股公司和所控股金融機構法人層級原則上不得超過三級。

分析人士表示，這和此前銀保監會對向上穿透銀行股東、明晰股權結構的思路一致。此舉主要是擔心類似此前幾個民營金融控股公司通過復雜結構甚至代持，隱藏實際控制人，進行關聯交易甚至利益輸送的事件再度出現。

此外，《辦法》還要求金融控股公司股東入股資金來源應為合法的自有資金，禁止以委托資金、債務資金等方式入股。

完善“防火墻”制度 嚴格風險隔離

在并表管理和風險管理方面，《辦法》規定，金融控股公司應當對納入并表管理范圍內所控股機構的公司治理、資本和杠桿率等進行全面持續管控，有效識別、計量、監測和控制金融控股集團的總體風險狀況。

完善風險“防火墻”制度，是指對金融控股公司及其控股金融機構間、金融機構與非金融機構間建立風險隔離制度。《辦法》要求建立風險隔離制度，對內部的交叉任職、業務往來、信息共享以及共用銷售團隊等行為進行合理隔離。允許在控制風險的前提下發揮集團內部的協同效應。

從立足主業、防范風險的角度看，金融控股公司是專門從事金融機構股權投資和管理的企業，不得從事非金融業務，以嚴格隔離金融板塊與實業板塊，有效防止風險交叉傳染。那么，是否允許金融控股公司投資非金融業務?

央行有關負責人表示，實踐中一些企業集團從事的非金融業務與集團及所控股金融機構緊密相關，如金融科技對于輔助金融業務發展十分重要，國際監管實踐也普遍允許金融控股公司在一定限額下對輔助金融業務的活動進行投資。因此，《辦法》對金融控股公司向非金融機構開展投資設置了不超過凈資產(或總資產)15%的限額。

強化關聯交易管理是嚴格風險隔離的一項重要措施。《辦法》允許金融控股公司與控股金融機構之間進行一定的業務往來，規范化地發揮協同作用，并建立了禁止關聯交易的負面清單。

北京金控集團方面介紹了在推進風險管理體系建設、完善風險管理組織架構方面的做法，建立了風險管理“三道防線”：包括制定實施《全面風險管理辦法》《風險隔離管理辦法》《關聯交易管理辦法》等內部規范;加強風險隔離管理，限制跨業、跨境、跨機構風險在集團內部傳遞或外溢，有效防范風險的傳染和蔓延。