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為進一步規范支付服務市場，防范支付風險，中國人民銀行會同有關部門研究起草了《非銀行支付機構條例(征求意見稿)》，1月20日起向社會公開征求意見。其中，強化支付領域反壟斷的監管措施備受市場關注。《條例》一旦落地，對支付行業影響究竟有多大？

監管法律層級提升

《條例》的起草，意味著支付行業監管的法律層級有望進一步提升。早在2010年6月，央行就制定了《非金融機構支付服務管理辦法》，奠定了非銀行支付機構的監管基礎。此次《條例》的起草，將使部門規章升級為行政法規。

招聯金融首席研究員、中關村互聯網金融研究院首席研究員董希淼表示，防范支付領域金融風險是守住不發生系統性金融風險底線的重要一環。為適應市場發展、對外開放和強化監管需要，迫切需要加快出臺《條例》，提升支付機構監管法律層級，進一步規范支付機構合規經營，維護支付服務市場健康發展。

近年來，我國支付市場發展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭并進，支付方式和產品推陳出新，但在業務快速發展過程中也暴露出一些問題。針對支付行業亂象，近年來相關監管措施密集出臺。

2016年4月，央行等14部委聯合發布《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》；在2016年10月公布的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》中，整治支付市場亂象也被列為重要內容。2017年以來，央行和相關機構更是從備付金、跨行清算、業務許可、條碼支付等方面密集出臺文件，“嚴監管”和“強服務”結合，打出了清理整治支付市場的“組合拳”。但是，由于相關制度文件屬于部門規章，層級較低，威懾力不夠，難以完全滿足對支付清算市場的監管需要。

董希淼認為，《條例》出臺后，我國支付清算市場將形成“支付歸支付、清算歸清算、服務歸服務”的格局，產品創新有序推進，競爭環境更加公平，能夠更好地滿足人民群眾需要，助力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

強化反壟斷監管

《條例》中，最受市場關注的是反壟斷監管措施。

《條例》第五十五條明確，非銀行支付機構有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務院反壟斷執法機構對其采取約談等措施進行預警：一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。

《條例》第五十六條規定，有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。

董希淼認為，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面作出詳細規定，是中央經濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的體現，有助于加強支付服務市場反壟斷規制，維護公平的市場競爭秩序，保護市場參與主體的合法權益。此外，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了相關法律法規空白。

此外值得關注的是，《條例》明確，同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構，這有助于防范資本在支付服務市場無序擴張。

仍有問題待明確

《條例》落地后，是不是意味著相關支付行業巨頭的業務未來將面臨分拆？

在業內人士看來，目前仍有兩點待進一步明確：一是支付業務的口徑。金融行業資深分析師王蓬博認為，《條例》將支付業務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類，在新的分類方式下，其對應所包含的范圍和口徑有待央行進一步明確。在此基礎上，才能進一步判斷企業是否具有市場支配地位。

二是市場支配地位預警線和認定線并不一致。《條例》第五十五條 (市場支配地位預警措施)中提及的相關市場范圍是“非銀行支付服務市場”，第五十六條(市場支配地位情形認定)中提及的相關市場范圍是“全國電子支付市場”，兩者并不一致，后者明顯大于前者。

央行近期發布的支付體系運行報告將全國電子支付市場定義為：客戶通過網上銀行、電話銀行、手機銀行、ATM、POS和其他電子渠道，從結算類賬戶發起的賬務變動類業務筆數和金額，包括網上支付、電話支付、移動支付、ATM業務、POS業務和其他電子支付等6種業務類型。

在此范圍內，另一有待明確的問題是：市場份額究竟是按金額還是按筆數計算。央行統計數據顯示，2019年，按金額計，全國電子支付處理規模是2607.04萬億元，非銀行支付機構處理網絡支付業務規模為249.88萬億元，后者約為前者的不到十分之一；按筆數計，全國電子支付處理規模2233.88億筆，非銀行支付機構處理網絡支付業務規模為7199.98億筆，后者約為前者的3倍以上。

董希淼表示，未來究竟如何認定市場支配地位還有待進一步明確。