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糧食加工一直被視為糧食流通范疇，2004年制定實(shí)施的《糧食流通管理?xiàng)l例》也把糧食加工作為糧食流通的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。但隨著糧食流通體制改革的不斷深入和糧食安全保障立法的持續(xù)推進(jìn)，糧食加工與糧食流通之間概念不清、關(guān)系不明等問題，已經(jīng)影響到了糧食產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和糧食安全保障立法的質(zhì)量效率，需要盡快加以解決。筆者從以下方面研究分析，糧食加工和糧食流通雖有緊密聯(lián)系，但并不存在隸屬關(guān)系，兩者應(yīng)當(dāng)是糧食產(chǎn)業(yè)鏈條中互為獨(dú)立的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。

從現(xiàn)行法律和政策文件看。農(nóng)業(yè)法第四章“農(nóng)產(chǎn)品流通與加工”，將農(nóng)產(chǎn)品流通和加工分別規(guī)定，明確農(nóng)產(chǎn)品流通是指收購、批發(fā)、貯藏、運(yùn)輸、零售和中介活動，不包括加工活動。《糧食流通管理?xiàng)l例》和《糧食加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》等明確規(guī)定，糧食加工是指以原糧為原料，通過加工處理轉(zhuǎn)化為成品糧、半成品糧、食品、飼料及其他非食用產(chǎn)品的活動。農(nóng)民專業(yè)合作社法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法等法律也都將糧食加工與生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸?shù)茸鳛橄嗷オ?dú)立的對象予以規(guī)定。《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》將糧食加工和糧食流通作為保障糧食安全的兩大主要任務(wù)分別闡述，提出要提高糧食生產(chǎn)能力、完善糧食流通體系、完善糧食儲備體系和完善糧食加工體系。《糧食加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》也提出，要形成現(xiàn)代糧食加工體系，增強(qiáng)糧食加工供應(yīng)和應(yīng)急保障能力。

從糧食加工發(fā)展現(xiàn)狀看。糧食加工面廣、鏈長，涉及產(chǎn)地初加工、精深加工和副產(chǎn)物綜合利用多環(huán)節(jié)，涉及家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和加工企業(yè)等多主體，上連生產(chǎn)、下連消費(fèi)，是小農(nóng)戶與大市場連接的關(guān)鍵，具有鮮明自身特色和獨(dú)有的功能作用，已脫離了流通產(chǎn)業(yè)范疇。

從保障國家糧食安全要求看。糧食安全既需要足夠的糧食生產(chǎn)能力、儲備能力和流通能力，又離不開相應(yīng)的加工能力和產(chǎn)業(yè)鏈掌控能力。糧食加工業(yè)越發(fā)達(dá)，糧食產(chǎn)業(yè)鏈條越完善，糧食安全基礎(chǔ)就越牢固，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)。滿足人民群眾日常生活食品必需，主要靠糧食加工主體提供保障，在應(yīng)急時(shí)更需要加工主體發(fā)揮保障作用。

從深化糧食流通體制改革要求看。20世紀(jì)90年代，我國在對糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的逐步改革中，開始實(shí)行“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”，糧食加工企業(yè)加工的小麥、玉米和稻谷等只能從國有收儲企業(yè)購買，不能直接向農(nóng)民收購或到集貿(mào)市場購買。在此情況下，糧食加工和糧食收購、銷售等是緊密聯(lián)系且不可分割的。但隨著全面放開糧食購銷市場、完善糧食價(jià)格形成機(jī)制和糧食經(jīng)營主體多元化等改革的深入推進(jìn)，糧食加工和購銷已然脫鉤，將糧食加工作為糧食流通的做法與實(shí)際不符，存在明顯的邏輯混亂問題，已經(jīng)對繼續(xù)深化改革構(gòu)成一定阻礙。

從部門管理職責(zé)看。根據(jù)此次機(jī)構(gòu)改革后的國務(wù)院相關(guān)部門“三定”規(guī)定，糧食加工作為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及工業(yè)的一部分，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、工業(yè)部門、糧食部門等按照各自職責(zé)依法管理。其中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)起草糧食加工業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)草案，履行規(guī)劃、指導(dǎo)、管理、服務(wù)等職能；國家糧食和物資儲備局負(fù)責(zé)糧食流通、加工行業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督管理，組織編制糧食流通、加工和物資儲備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。“三定”規(guī)定不僅在文字表述上，而且在部門職責(zé)劃分上，將糧食加工、糧食流通作為相互并列的兩個(gè)概念和彼此獨(dú)立的兩個(gè)環(huán)節(jié)，兩者不存在包含與被包含的關(guān)系。

綜上分析，糧食加工是指對原糧進(jìn)行處理轉(zhuǎn)化的活動，糧食流通是指糧食收購、銷售、儲存、運(yùn)輸、進(jìn)出口等活動，兩者可以分開、也應(yīng)當(dāng)分開。下一步，應(yīng)當(dāng)針對糧食加工法律規(guī)范較為零散，系統(tǒng)性不足、協(xié)調(diào)性不好、針對性不強(qiáng)等問題，從法律概念上把糧食加工和糧食流通區(qū)別開來，并按照糧食生產(chǎn)、糧食加工、糧食流通、糧食儲備、糧食應(yīng)急的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈邏輯制定《糧食安全保障法》，構(gòu)建更加科學(xué)合理、完備有效的糧食安全保障法律規(guī)范體系。