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上海需要什么樣的供給?

從上海自身看，這是一座產業結構合理、轉型升級較早的城市，但對比大產業基地和依舊星羅棋布的小園區，高度自動化的先進制造和手工作業的代工工廠，供給效率的高峰和洼地同時存在。

從全國視野看，當各地向煤炭鋼鐵過剩產能開刀之時，上海卻在經歷一場重化工業的“自然退潮”，扭轉工業的下滑勢頭，尋找實體經濟發展新動力，成為眼前關鍵。

走出國門看，論摩天大樓、都市繁華，上海不輸紐約、東京，且早已成為全球人口最多、面積最大的城市之一。但僅論GDP，無論是總量還是人均，上海與全球最出色的城市相比，差距還是明顯。

近期上海市發展改革研究院課題組針對上海的定位與選擇，展開專題調研。調研報告指出，國際差距倒逼上海必須提升供給的質量與效率，上海要做大高端產業的“分子”，控住粗放發展的“分母”，并通過政府自身改革，推動上海經濟整體提質增效，為全國經濟邁向“中高速、中高端”作出新貢獻。

面積更大，為何GDP反而有差距

上海夠大嗎?

隨著上海被定位“全球城市”，關于國際大都市與上海之間的比較便屢屢進入人們視野。當越來越多的市民出境旅游，來到紐約、倫敦、東京等大都市，往往會感覺到上海很多方面已經不遑多讓。尤其在城市面積上，第一感受是上海才是真正的“巨無霸”。古往今來，城市間的比較，人口和面積大小不是唯一因素，但也是不可或缺的指標。

然而到了今天，全球城市的競爭，面積大小和人口的權重不斷減小。調研報告指出，從綜合經濟實力看，上海的GDP總量與紐約、東京的差距仍很大，雖然面積是紐約和東京的8倍和3倍，然而GDP總量僅為后兩者的1/2和2/5左右，表明上海作為國際大都市的經濟中心地位和資源集聚效應仍有待增強。

面積大、GDP總量卻不夠大，說明上海與國際對標，差距存在于效率中。在全國，上海是產業結構合理、產出效率高的經濟中心城市，但從要素投入產出效率來看，2014年，上海的全員勞動生產率是紐約、東京的約1/6和1/4，人均GDP是紐約、東京的約1/5和1/4;上海的開發強度接近50%，而東京的開發強度不到30%，香港也只有21%;上海的人均能耗比倫敦、紐約等國際大都市高50%以上，這表明，上海與國際一流城市供給質量和效率的差距明顯大于總量的差距。

供給質量和效率上的差距，反映出上海的發展模式仍較粗放。2005年至2014年間，上海常住人口從1890萬猛增到2425萬，建設用地從2400平方公里增加至3100多平方公里，經濟增長仍過多地依賴重化工業、房地產業和固定資產投資，金融、專業服務、先進制造等高端產業的規模、質量較國際一流城市尚有不小差距。調研組認為，提高供給質量和效率是上海趕超國際一流城市的必由之路，要切實改變過去主要依靠要素投入、擴大“分母”驅動增長的粗放發展模式。

實際上從2008年全球金融危機以來，上海已開始著手提高質量和效率。“產業結構調整升級是上海經濟發展的永恒命題，上海推進供給側結構性改革，首要任務落在‘結構’上。”上海市發展改革研究院副院長魏陸表示。

從那時起，上海的產業結構調整進入加速通道，低端、污染企業關停并轉，不適應上海定位的產業向外轉移，資源要素逐漸向高端產業和新經濟領域集聚。延續至今的淘汰和轉移給上海經濟帶來持續陣痛，尤其在最近兩年導致工業產值下滑。比如在上海市郊，一大片有名的電子產品代工企業加速向市外轉移，這些企業帶動大量就業、拉動GDP增長，它們的離開在犧牲今天的同時，為上海未來增長創造了空間。

不過，上海產業結構調整到位了嗎?調研報告給出一組數據，如今在上海的，不同行業和區域間產出水平相差懸殊：產業上，汽車制造業和電子信息產品制造業同是上海的支柱產業，總產值規模相近，但前者在上海的產值利潤率竟是后者的6.7倍;區域上，上海的國家級工業園區的人均產值和利潤分別是市級工業園區的1.6倍和2倍，是區縣和鄉鎮工業園區的幾十倍甚至上百倍。

“必須要正視上海市域范圍內不同行業、不同區域、不同企業間的要素生產率差距，主要依靠市場之手加快優勝劣汰，實現上海產業的更新迭代和供給質量的整體提升。”調研組負責人表示。

推進供給側結構性改革，對上海而言絕非僅做“減法”，減量騰出的空間和資源，最終目的是為了引入高端產業和供給要素，滿足國際國內市場不斷升級的需求。調研報告指出，未來上海仍要在重點發展知識要素密集的創新經濟、高端產業和總部經濟上持續發力，加快打造與國際大都市地位相匹配的現代產業體系和經濟形態。

調研報告還指出，供給側結構性改革的核心是處理好政府與市場的關系，提高供給質量和效率，加快經濟結構調整必須發揮市場在人才、土地、資本、技術等資源配置中的決定性作用，充分激發市場主體創新創業的活力，政府重在提供有效的制度供給和良好的公共服務，營造符合國際標準的營商環境。“供給側結構性改革就是要‘糾偏’，讓政府從供給引導者和組織者的角色中擺脫出來，把企業從對政府資源和政策的依賴中解脫出來。”上海發展改革研究院副院長魏陸表示，未來上海產業的突破方向要靠眾多企業家在市場中不斷創新和“試錯”中來尋找機遇，政府的角色定位必須從市場競爭的直接參與者轉變為市場環境維護和創新供給的服務提供者。

三去一降一補，需啃哪些硬骨頭

“三去一降一補”，是今年中國經濟領域的熱詞。正是由于這五大供給側結構性改革任務的全面推進，今年前三季度，中國經濟增速平穩，結構優化，發展環境得到顯著改善。

然而全國各區域、各城市間發展階段不一，各地面臨的供給環節矛盾不相同，改革的側重點也有所不同。比如就全國來說，去產能位列五大任務之首，但鋼鐵、煤炭行業早已不是上海的主要行業，產能過剩不是主要矛盾，這樣的情況下，上海該做什么?

調研組指出，在去產能方面，上海與全國的情況差異較大，上海要去的產能并非“絕對過剩產能”，而是不適應本市轉型升級的“相對劣勢產能”。按照疏解城市非核心功能的戰略要求，上海仍存在不少“三高一低”劣勢產能企業，“剩下的是難啃的硬骨頭，但勞動密集型產業退出還有空間，控產能、去產能還有余地”。

在上海的去產能“攻堅戰”中，“整區域”調整已在過去五年中被證明“事半功倍”，“十三五”期間成片調整還有很大空間，如桃浦、吳淞、合慶等50個重點區域調整，至少可以騰出100平方公里的發展空間。汰舊的同時，上海“上新”的形勢依然緊迫。當前上海新舊產業和發展動能轉換正處在接續關鍵期，必須加快發展金融、專業服務、高端制造等高附加值和總部型經濟，順利實現新舊產業增長動能的轉換。

去庫存方面，上海不存在三四線城市的房地產庫存問題，但需關注房地產市場區域分化的結構性矛盾。住宅市場方面，上海部分遠郊大型居住社區空置率較高。商辦樓宇方面，核心商務區與非核心商務區的兩極分化日趨加劇，郊區部分商辦樓宇空置率較高，“十三五”期間，各區都將有一批新增商務樓宇資源推向市場，特別是郊區供應量明顯加大，郊區商辦地產供求矛盾將更突出。

“城鄉差異表明，中心城區的‘陸家嘴模式’雖好，但不可能遍地開花。”魏陸表示，經濟要素的空間分布有其內在規律，不以人的意志為轉移、不以人為政策所左右，上海各郊區需要擺脫單一的“商辦樓情結”，糾正不切實際的“金融業偏好”，加強對產業空間布局集聚規律的研究，因地制宜發展適合本行政區的特色產業，注重發展實體經濟，避免同質化競爭。

去杠桿方面，總體而言，上海債務風險可控、償債能力較強。上海債務投向結構較好，債務資產質量較高。從客觀上看，上世紀90年代，上海的城市發展走出了一條依靠負債助力城市建設之路。“十三五”期間上海的城市建設任務還很重，調研組認為，上海應結合自身財力狀況，用好資金杠桿加大城市基礎設施、城鄉環境、社會民生等領域投入，為城市新一輪發展提供有力支撐。上海要把推進國際金融中心建設與全國去杠桿任務有機結合，發展多層次資本市場，為全國經濟創新轉型扮演好融資者的角色。

降成本和補短板將是上海供給側結構性改革的側重點。調研報告指出，上海降成本的著力點是降低制度性交易成本，這是企業開展經營活動、與政府打交道所付出的時間、精力等隱形成本，其實質反映的是政府的公共服務效率。國際上，衡量制度性交易成本的一個重要標尺就是一國的“營商環境”。根據世界銀行2016年報告營商環境排名，新加坡連續10年位列第一，中國香港排在第5位，中國內地排在第84位。

從上海與其他國際大都市的比較可以看出，隨著近年來政府深化改革，上海營商環境得到持續改善，但對標國際先進水平，特別是與排名首位的新加坡相比，上海仍有一定差距。這些是下一步政府自身改革的著力點，也是上海自貿試驗區制度創新的主攻方向。

補短板方面，國家主要任務集中在脫貧、加強軟硬基礎設施建設等領域，而上海補短板有其自身特點，應集中在促進城鄉一體化發展和提高城市公共部門管理運營效率等方面。比如上海城鄉收入差距較大，2015年農村居民收入約相當于城市居民收入的40%，離國際標準(60%)還差20個百分點;農業勞動生產率僅相當于全市勞動生產率的1/6，而國際標準一般為1/2左右;城鄉公共服務差距不小，中心城區小學的年實際生均公用經費投入是郊區的1.6倍，每千人執業醫師數是郊區縣的1.5倍，人均擁有公共文化設施面積是郊區縣的1.4倍，在師資、醫院、人力資源配置方面城鄉差距更大。

“應當看到，短板領域是未來最有發展潛力的領域。”調研組分析，通過“補短板”，既能拉動當期投資，又能引領未來需求，是供給側改革與需求側調控的有效結合點。上海應以提升城市品質為核心，加大有效投資力度，運用PPP(政府和社會資本合作)特許經營等方式補上城市發展短板，帶動經濟社會持續穩定發展。