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作者范必撰文指出，政府作為監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力量建設(shè)，在制度安排上要解決政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開，統(tǒng)一監(jiān)管還是分段監(jiān)管，垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管等問題。這些問題目前尚無具體的解決方案，還有待提上改革日程。這篇文章具有一定參考意義。

2016年1月26日，習(xí)近平主席主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，表明這項改革即將進(jìn)入具體實施階段。習(xí)近平總書記在會上指出，制定好方案是做好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，可謂牽一發(fā)而動全身。

其中，我國能源行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度高、國有企業(yè)比重大，推進(jìn)電力、油氣改革無法回避國有企業(yè)改革，國企改革也不能回避能源改革。如何將能源行業(yè)改革與國企改革統(tǒng)籌考慮，這是當(dāng)前面臨的突出問題。

1.國有能源企業(yè)如何分類

這一輪國企改革的重點之一，是將國企按商業(yè)類和公益類進(jìn)行分類改革。國有能源企業(yè)屬于哪一類？

能源是商品，應(yīng)當(dāng)由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個意義上講能源企業(yè)屬于商業(yè)類。但現(xiàn)在部分國有能源企業(yè)又負(fù)有普遍服務(wù)職能，如滿足弱勢群體用能需求、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低價電低價油等，這些業(yè)務(wù)具有一定的公益性。電網(wǎng)企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)混在一起，內(nèi)部形成了交叉補(bǔ)貼，無論將他們歸為哪一類都不夠準(zhǔn)確。

解決這個難題，關(guān)鍵還在于劃清政府和企業(yè)的職能。即政府為公民和企業(yè)提供基本公共服務(wù)，包括對困難群體用電用油提供補(bǔ)貼；能源企業(yè)則要按供求關(guān)系定價，按商業(yè)原則經(jīng)營；工商企業(yè)和居民用能則按市場價格付費。

在明確政企職能的前提下，可以將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能從能源企業(yè)中剝離出來。盡管政府滿足特殊群體能源基本服務(wù)需求的職能仍然要由能源企業(yè)完成，但政府與能源企業(yè)的關(guān)系是政府購買服務(wù)，而不是通過能源企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼來解決。在能源企業(yè)剝離公共服務(wù)職能后，能源企業(yè)才能真正成為商業(yè)類企業(yè)。

2.交叉補(bǔ)貼落誰家

國有能源企業(yè)中發(fā)生的交叉補(bǔ)貼，一般理解為企業(yè)以低于邊際成本的價格向公益性業(yè)務(wù)提供商品或服務(wù)，這部分補(bǔ)貼需要由企業(yè)商業(yè)性業(yè)務(wù)的盈利來承擔(dān)。從理論上講，剝離企業(yè)承擔(dān)的公共服務(wù)職能后，這部分交叉補(bǔ)貼支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)由政府公共預(yù)算承擔(dān)，這勢必增加財政支出。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長放緩的形勢下，財政的收支矛盾已十分突出，能否推進(jìn)這項改革需要作認(rèn)真的測算。

長期以來，國有能源企業(yè)反映交叉補(bǔ)貼數(shù)量很大，但究竟大到什么程度，一直沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。財政支出都要有預(yù)算，哪些可以納入預(yù)算，哪些不能納入預(yù)算有嚴(yán)格的規(guī)定。很多在能源企業(yè)內(nèi)部認(rèn)為是公益服務(wù)的支出事項，按照財政的標(biāo)準(zhǔn)是不應(yīng)支出的，一旦將交叉補(bǔ)貼的支出責(zé)任轉(zhuǎn)到財政，數(shù)量會受到嚴(yán)格控制。

比如，工商企業(yè)用電用氣價格高，城市居民價格低，能源企業(yè)用工商業(yè)電價氣價補(bǔ)貼居民消費，這在交叉補(bǔ)貼中占了很大一部分。一般來說，城市中越是收入高的家庭用能越多，享受的交叉補(bǔ)貼就越多，這是不公平的，也違反了交叉補(bǔ)貼的初衷。真正的困難群體家庭實際用電用氣量比較少，政府已經(jīng)為他們建立了最低生活保障和各種救濟(jì)制度，不必由能源企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，將企業(yè)交叉補(bǔ)貼的支出責(zé)任交給政府，政府的實際支出不會增長太多，而補(bǔ)貼也會更為公平合理。

3.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管不可少

在最近出臺的幾個改革意見中都明確了網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)的改革方向。電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)都是網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)，這意味著今后有可能在這些領(lǐng)域進(jìn)行企業(yè)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)重組，這是國企改革與能源體制改革的重要結(jié)合點。

對網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)而言，加強(qiáng)政府監(jiān)管是改革的應(yīng)有之義。重點要監(jiān)管幾個方面：一是政府對網(wǎng)絡(luò)輸配業(yè)務(wù)單獨定價、單獨監(jiān)管；二是網(wǎng)絡(luò)向第三方無歧視開放；三是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資向各類投資主體開放。

政府作為監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力量建設(shè)，在制度安排上要解決政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開，統(tǒng)一監(jiān)管還是分段監(jiān)管，垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管等問題。這些問題目前尚無具體的解決方案，還有待提上改革日程。

4.向管資本為主轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行的國家對國有能源企業(yè)管理方式與其他國資無異，主要是管人管事管資產(chǎn)，股東回報在其中處次要地位。過多的直接管理極大地制約了企業(yè)的自主權(quán)，不利于企業(yè)參與市場競爭。

國資監(jiān)管轉(zhuǎn)到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)上的重大轉(zhuǎn)變。具體到能源企業(yè)，首先可以通過資本運營實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。現(xiàn)在大量的國有能源企業(yè)是按能源品種建立的，有關(guān)部門也是按資產(chǎn)量對能源企業(yè)進(jìn)行排位，如發(fā)電企業(yè)看裝機(jī)容量、油氣和煤炭企業(yè)看資源儲量。管資本為主后，應(yīng)當(dāng)允許能源企業(yè)根據(jù)世界能源格局的變化和我國能源代際更替的需要，更靈活地處置資產(chǎn)，從事投資回報更高的能源業(yè)務(wù)。

其次，國有能源企業(yè)可以出讓部分股權(quán)解決歷史遺留問題。這對很多目前陷入困境的煤炭企業(yè)、老工業(yè)基地企業(yè)有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

三是提高能源國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模。與能源國企動輒上萬億的資產(chǎn)相比，其上繳的國有資本預(yù)算規(guī)模偏低，而且大量的預(yù)算又用于國有能源企業(yè)，有的還在享受國家補(bǔ)貼，這種情況必須改變。今后國家應(yīng)當(dāng)將能源企業(yè)國有資本股東回報的多少，作為衡量企業(yè)業(yè)績和社會責(zé)任的主要標(biāo)志。

注：本文摘自《供給側(cè)改革》一書有刪