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制圖：新華社

十八屆五中全會公報提出，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這意味著中國進入了人人都能生兩孩的新時代。“全面兩孩”政策符合民意，有利于改善人口結構。

但是，對于偌大的復雜中國來說，放開兩孩生育能否改變整體人口形勢？能否改變人口老齡化趨勢？能否重續“人口紅利”？放開兩孩給每一個中國家庭會帶來哪些變化？這些都需要深入思考，密切關注。從本期起，我們推出“怎么看全面兩孩時代”系列報道，就相關問題進行理性探討。

——編 者

人口峰值推遲2年

預計政策實施后，短期內出生人口明顯增加，生育水平有所回升。全國人口總量增幅不大， 2029年達到峰值14.5億人

實行了30多年“一對夫婦只生一個”的生育政策，一夕之間全面放松。

南開大學人口與發展研究所教授原新回顧，40多年來，由于計劃生育政策的實施，人口過快增長的勢頭得到了有效控制，少生了4億多人，緩解了對資源環境的壓力，創造了較長一段“人口紅利期”，為經濟的發展增添了動力。

“全面兩孩政策是在科學研判人口發展態勢、總結單獨兩孩政策實踐、充分研究論證的基礎上作出的重大戰略決策。”國家衛生計生委副主任王培安在近日舉行的國務院新聞發布會上說，2004—2006年國家組織人口發展戰略研究，2007、2008年國家人口計生委就提出了“三步走”的思路，即雙獨兩孩、單獨兩孩，然后在適當的時候實施全面兩孩政策。今年初以來，國家衛生計生委及相關部門進行專門研究，對全面兩孩政策下的人口變動狀況，進行了多方案測算比較，召開了近百場論證會，并到22個省區市調研形成系列報告。

經測算，在目前約1.4億育有一孩的已婚育齡婦女中，按現行生育政策可生育二孩的約5000多萬人，占37%；實施全面兩孩政策后，新增可生育二孩的目標人群約9000萬，占63%。新增目標人群中，40—49歲人群占50%。預計政策實施后，短期內出生人口明顯增加，生育水平有所回升。全國人口總量增幅不大，峰值延后兩年左右，2029年達到峰值14.5億人。

“目前勞動年齡人口比較充裕，仍處于社會總撫養比低于50%的人口紅利期，是調整政策的有利時機。單獨兩孩政策的平穩實施釋放了部分生育勢能，降低了出生人口堆積的風險，為全面兩孩政策奠定了基礎。截至2015年9月底，約176萬對單獨夫婦提出再生育申請。2014年人口出生率比2013年提高了0.29個千分點，出生人口性別比下降了1.72個點，是近年來出生率上升、出生人口性別比下降幅度最大的一年。實施全面兩孩政策面臨一些挑戰，是可預期、能應對的。”王培安說。

據調查，20—44歲已婚人群平均理想子女數是1.93個，農村是2.1個左右，城鎮是1.8個左右。還有80%的人希望有兒有女。

“全面兩孩政策有利于滿足群眾生育意愿。” 王培安說。

短期緩解人口結構老化

未來3—5年后，生育水平依然大大低于更替水平，總和生育率很難超過1.7。人口大幅減少、人口老齡化、勞動力大幅減少的趨勢不可逆轉，未來獨生子女家庭、無子女家庭還會增加

“‘十三五’是非常關鍵的時期，經濟增速放緩，老齡化、少子化現象越來越嚴重，勞動力人口也在減少。隨著經濟運行情況的變化，我國的人口結構確實應有所調整。” 原新說。

據預測，兩孩政策后，2050年可增加3000多萬勞動力，勞動力年齡結構有所改善；到2050年老年人口在總人口中所占比重，與不調整政策相比降低2個百分點。從長期看，將降低人口撫養比，使經濟潛在增長率提高約0.5個百分點，緩解家庭少子化趨勢。由于新出生人口主要在城市，人們生男生女觀念較淡，有利于降低性別比，維持家庭代際支持、養老功能。

“按照預期效果，短期內四五年內，出生人口高的年份應該達到2000萬，對應的總和生育率在2以上。之后會逐漸降下來，穩定在1.7左右，一般認為1.8對我國來說，是比較合理的水平。”中國人口學會會長翟振武說。

但是，預期效果受到實際生育意愿的影響。按照測算的數據，9000萬可生兩孩的目標人群中，一半以上都是40歲以上人群，想生但能不能生出來還不好說。復旦大學人口與發展政策研究中心主任彭希哲說：“政策在不同地區影響不一樣，比如對上海來說，總體影響不大，原因是這些符合政策的人在單獨二孩政策中占90%，他們本來就可以生。”據測算，只有約28%的目標人群有生育意愿。

“經過30多年經濟社會發展，特別是人民生活水平提高、受教育水平提高、職業的轉變、女性的全面社會參與和社會地位的大幅度提高、全球化的影響等，以及社會保障制度的完善、家庭社會功能的弱化，人們的生育觀念發生了較大轉變。一系列公共政策也對人們的生育意愿起著約束作用。”河北大學經濟學院院長王金營說，全面實施兩孩政策后，除短期內補償性生育帶來的出生堆積外，未來3—5年后，生育水平依然大大低于更替水平，總和生育率很難超過1.7。人口大幅度減少的趨勢不可逆轉，人口老齡化趨勢不可逆轉，勞動力大幅減少的趨勢不可逆轉，未來獨生子女家庭、無子女家庭還會增加。

這一切，使得政策實施的效果變得復雜，需要花費較大成本來應對。按照他的預測，“十三五”期間將有一個出生波峰，2022年后出生人口規模迅速下降，出生率大幅降低到10‰以下。2030年后人口將負增長，本世紀末人口減少到9億左右。

“若要實現人口長期均衡發展，降低人口減少帶來的巨大影響，未來的生育政策將是鼓勵按政策生育，適當的時期應該鼓勵生育，使婦女總和生育率接近更替水平。最佳的調整時間應該在2030年左右。”王金營說。

“未來全面兩孩政策逐步向人們自主選擇生育孩子的數量過渡。同時，倡導每個家庭都能在自主選擇生育數量的前提下負責任地選擇生育孩子的數量，保證子女的生存環境和生活質量。”中國人口與發展研究中心副主任劉鴻雁說。

更注重人口均衡發展

2050年全國流動人口將達3.5億人左右，大批農村新增勞動力離鄉又離土，越來越多的流動人口聚集到經濟較發達的城市，導致人口地區分布失衡

“我們控制人口數量的任務已經完成得很好，人口增長的趨勢控制得較好，全面兩孩意味著我們要更加注重提升人口質量，實現人口均衡發展。”翟振武說，人口均衡意味著人口數量適度、素質優良、結構優化、分布合理。不僅要控制人口數量，還要調控人口的結構以及人口的教育、分布、環境等，這樣才能發揮出政策的整體作用。

“全面兩孩政策實現了不分城鄉、不分區域、不分民族的一體化生育政策，體現了制定計劃生育社會公共政策的公平性原則，改變了過去城鄉分離的人口生育政策，對人口素質提升會有明顯的作用。”原新說。

人口素質包括了出生人口素質、勞動力人口素質。一方面要預防全國出生缺陷，另一方面要通過教育提升勞動力素質，才能保持經濟社會發展的平衡，提升國家競爭力。

中國社科院副院長蔡昉根據數據推測，到2020年，16歲到19歲的農村人口將減少到3055萬人，外出農民工增長將明顯減速。勞動年齡人口內部的老齡化趨勢也早就出現。從改善勞動力供給和需求兩頭著力，蔡昉提出應加快戶籍制度改革，以及提高勞動力的受教育程度。促進教育公平，加快現代職業教育體系建設、構建勞動者終身職業培訓體系等，有利于提高勞動者素質。

面對未來人口減少、老齡化絕對人口不斷增加、勞動力人口減少及素質不高的現實，國務院參事馬力提出，我國進入“后人口轉變”時期，必須以勞動力素質替代勞動力數量，實現人力資源大國向人力資源強國轉變。建議長期加大人力資本、創新投資，實施終身教育，要求30歲以上勞動力具備一門技能。

人口的分布失衡問題越來越凸顯。2050年全國流動人口將達3.5億人左右，在城市化大潮中，大批農村新增勞動力離鄉又離土，越來越多的流動人口聚集到經濟較為發達的城市，導致人口地區分布失衡。流動人口市民化和公共服務均等化問題日趨突出，農村地區出現人口“洼地”現象。

專家認為，未來人口對資源環境的壓力將會繼續擴大，且較長時期存在。尤其是對大城市來說，人口總量控制、人口與資源環境的緊張關系仍是一道難題。全面兩孩政策的實施，對于人口長期均衡發展的命題來說，只是其中重要一步。