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改革開放以來，我國住房制度從改革探索階段、全面改革階段逐漸過渡到2016年至今的深化住房制度改革和長效機制建設(shè)階段。作為解決居民住房問題的重要手段，長期以來保障性住房制度作為住房工作的重點，也隨著住房制度的演進逐步推進。回顧住房制度改革的四十年，家庭居住水平明顯改善，提升速度快于其他發(fā)展中國家。未來，伴隨住房市場日趨成熟以及城鎮(zhèn)化水平的推進，新市民群體的住房問題以及存量住房居住品質(zhì)的進一步提升應(yīng)是下一階段住房保障的重點方向。

保障性住房制度穩(wěn)步發(fā)展

伴隨住房制度的改革，保障性住房制度也隨著住房制度的演進逐步推進，并已逐漸形成“租售補”并舉的政策體系。

保障性住房對象不斷明確與擴大。最初，經(jīng)濟適用住房的保障對象為中低收入家庭的住房困難戶，廉租住房的保障對象為具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭。隨后，國家提出大力發(fā)展公共租賃住房，公共租賃住房供應(yīng)對象進一步擴展至城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。2016年5月，國務(wù)院發(fā)文明確提出公租房保障對象應(yīng)包括符合當?shù)爻擎?zhèn)居民公租房準入條件的城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生和青年醫(yī)生、青年教師等專業(yè)技術(shù)人員。根據(jù)我們對于已公布的231個地級市的保障住房申請條件的整理，截至2019年6月，這231個地級市中，90%的城市將非本市戶籍的外來務(wù)工人員納入了住房保障的范圍內(nèi)。其中包括北京、上海等特大型城市。

保障方式趨于多樣化。住房改革初期，出售公房、住房補貼是主要的住房保障方式。隨后，逐步推出了具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供中低收入家庭購買，同時政府或單位提供廉租住房解決低收入家庭居住困難，且有條件地區(qū)可對無房和住房面積未達到規(guī)定標準的職工實行住房補貼。在住房商品化的背景下，政府保障方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵨锉Ｕ吓c貨幣補貼并舉，逐步加大租賃補貼發(fā)放力度，發(fā)展中低價位、中小套型的“兩限房”且推出與市場接軌但兼顧保障性的共有產(chǎn)權(quán)住房，增加住房有效供應(yīng)，提升居民的獲得感。另外，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，新型城市化建設(shè)，對原有舊城改造包括棚戶區(qū)改造、危房改造、城中村改造等也成為保障性住房建設(shè)的重要內(nèi)容。

投入力度不斷加大。政府作為保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體，近年來不斷加大對保障性住房的資金扶持力度，2011年全國保障性安居工程各級財政支出為3343億元，到2018年上升至7372億元，增長近超過1倍。其中，中央補助城鎮(zhèn)保障性安居工程力度一直保持在2000億元以上。此外，各項稅費優(yōu)惠政策的退出，針對不同保障性住房，免收各項收費基金、土地出讓收入以及減免相關(guān)稅費，也為住房保障穩(wěn)步推進提供了重要制度支持。

城鎮(zhèn)家庭居住品質(zhì)明顯提升

住房改革初期，我國城鎮(zhèn)居民整體居住條件處于較低水平。根據(jù)國家統(tǒng)計局人口普查數(shù)據(jù)，2000年，18.9%的家庭住房中無飲用自來水，54.1%的家庭住房內(nèi)無洗澡設(shè)施，25.5%和12.7%的家庭家中無廁所和廚房，另外還有37%的家庭以煤炭和柴草為炊事燃料。

隨著住房制度改革不斷演進，保障性住房制度不斷完善，城鎮(zhèn)家庭的居住狀況得到了長足的改善。

城鎮(zhèn)化不斷推進，人口快速流動的大背景下，住房自有率穩(wěn)步提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局人口普查數(shù)據(jù)及中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)，2000至2017年，城鎮(zhèn)家庭住房自有率從74.1%穩(wěn)步上升至80.8%，處于國際較高水平。

人均居住面積增長迅速。1978年我國城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積僅6.7平方米，到1998年已增加近2倍，達到18.66平方米。隨著住房商品化全面改革和住房保障工作的全面開展，2017年增加至36.9平方米。近40年間，復(fù)合年均增速達到5%左右。

住房配套設(shè)施趨于完善。2010年，75.8%的城鎮(zhèn)住房同時擁有廚房和廁所，2017年則達到90.7%。而無飲用自來水的家庭比例下降至13.4%，無洗澡設(shè)施的家庭比例較2000年下降近一半至28.2%，而80%的家庭也已用上更加節(jié)能環(huán)保的燃氣和電作為燃料。

住房承重類型改進，安全性大幅提升。2000至2010年，磚木結(jié)構(gòu)住房占比已由73.9%下降至30.1%，轉(zhuǎn)變?yōu)殇摻罨炷两Y(jié)構(gòu)和混合結(jié)構(gòu)，占比分別為22.8%和40.3%，穩(wěn)定性和安全性更高。

居住水平的快速提高明顯快于其他發(fā)展中國家。在人均住房面積上，印度長期處于10平方米以下的水平,2012年城鎮(zhèn)人均住房面積僅9.6平方米。俄羅斯從1992年的16.8平方米增加至2016年的24.6平方米，而達到相同增長我國僅用了6年。在配套設(shè)施上，根據(jù)世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)，2017年我國城鎮(zhèn)家庭廁所達到安全管理標準的占比為83.7%，且相比2000年增幅高達184.7%，絕對值和增幅都位于金磚國家首位。另外，在住房中使用達到安全管理標準飲用水的中國家庭占比為91.5%，相比2000年增長41.2%，而南非、俄羅斯占比均為76%，增幅分別僅為19.9%、1.9%。

關(guān)注新市民與盤活存量是住房保障未來發(fā)展方向

整體來看，我國居民住房短缺的問題已基本得以解決。然而結(jié)構(gòu)上看，特定區(qū)域和特定人群的住房問題仍有待解決。尤其是在房價較高，人口凈流入的大型和特大型城市中的新市民住房問題需要引起重視。同時通過對現(xiàn)有存量住房的盤活及更新，進一步提升居住品質(zhì)，既是人民對美好生活的向往，也是住房市場發(fā)展的必然方向。

第一，關(guān)注新市民群體。新市民群體規(guī)模龐大，年輕，受教育程度高，為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)做出巨大貢獻。目前，政府和學(xué)術(shù)界尚未對“新市民”進行統(tǒng)一界定。本文將“新市民”界定為在城鎮(zhèn)地區(qū)居住六個月以上的流動人口，包括跨市(直轄市或地級市)流動的城鎮(zhèn)戶籍居民和農(nóng)村戶籍居民以及市內(nèi)跨區(qū)縣流動的農(nóng)村戶籍居民。根據(jù)西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心的推算，截至2017年底，我國約有2.04億新市民，占全國城鎮(zhèn)常住人口的25.1%。此外，新市民群體為當?shù)厮枚愖龀鼍薮筘暙I，其繳納個稅在總個稅中的占比是其收入在總收入占比的1.11倍，本地居民僅為0.95。其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新比例顯著高于本地居民，新市民個體工商戶和設(shè)立的私營企業(yè)為所在城市創(chuàng)造了近5000萬個就業(yè)崗位，相當于城市就業(yè)人數(shù)的11.7%，帶動城市就業(yè)。

然而，新市民群體住房自有率較低，享受的住房保障少，住房條件差。新市民購買政策性住房的比例為3.4%，低于本地居民家庭的8.3%。且以租賃形式居住的新市民家庭中，租住公租房的比例僅2.1%，遠小于本地居民的18.5%。新市民家庭合租比例達18%，合租住房中居住3戶及以上的比例高達56.2%。

關(guān)注新市民群體的住房問題，幫助其實現(xiàn)扎根城市、安居樂業(yè)的夢想，有助于中國社會穩(wěn)定及經(jīng)濟平穩(wěn)增長。

第二，盤活更新存量住房，進一步提升居住品質(zhì)。存量住房規(guī)模大，充足的存量住房為發(fā)展租房市場，實現(xiàn)“租購并舉”提供了必要條件。根據(jù)中國家庭金融調(diào)查與研究中心《2017中國城鎮(zhèn)住房空置分析》報告，2017，我國城鎮(zhèn)家庭住房擁有率(擁有住房的家庭占全部家庭的比例)為90.2%，多套房擁有率為22.1%，套戶比達到1.18。通過規(guī)范與完善租賃市場，降低相關(guān)稅費，采用租賃補貼的住房保障形式，能有效激活存量住房，化解存量住房風(fēng)險，降低租房家庭負擔，解決城市化發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性居住難題。

但與此同時，部分存量住房仍有改進的空間。隨著新建商品房的增加以及棚戶區(qū)改造的推進，整體房屋越來越新，但仍然存在48.0% 的家庭住在2000年以前建成的房屋中，對這些住房進行加固、翻新等一系列改造工作非常必要。這不僅能提高居住在老舊小區(qū)家庭的獲得感，更能夠提升城市整體居住品質(zhì)。

放眼全球，住房保障是各國政府共同面對的重點難點問題。中國所處的特殊階段，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進及人口快速流動為住房保障工作提出了新的要求。住房市場的復(fù)雜變化同時又增加了住房保障工作的難度。只有堅持以人為本的發(fā)展理念，才能不斷完善住房保障體系，發(fā)揮住房保障應(yīng)有的作用。

(作者：甘犁系西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與管理研究院院長，弋代春系西南財經(jīng)大學(xué)住房調(diào)查與研究中心副主任)