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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。《指導意見》是落實全國金融工作會議、中央財經委員會第一次會議、中央全面深化改革委員會第二次會議既定的把國有企業降杠桿作為重中之重部署的具體舉措，也是打好防范化解重大風險攻堅戰總體戰略的重要組成部分。

要在2020年以前打贏防范化解重大風險攻堅戰，切實降低我國經濟的債務風險，實現經濟高質量發展，必須有針對性地下大力、出硬招，切實降低國有企業杠桿率。為此，《指導意見》在國有企業資產負債約束的目標、對象范圍、效果評判、節奏、措施、組織實施及文件定位方面提出了有針對性和綜合性的要求，確保國有企業降杠桿取得實效。

長短兼顧定目標，標本兼治評效果

在目標上，既強調了短期必須實現的目標，也提出了長期要保持的目標。黨中央、國務院提出要在2020年以前打贏防范化解重大風險攻堅戰，這要求作為降杠桿重點工作的國有企業必須在2020年以前取得實效。因此，《指導意見》提出，全國國有企業平均資產負債率在2020年末要較2017年末下降2個百分點左右;同時，《指導意見》也提出了長期性目標，要求在2020年后國有企業平均資產負債率要基本保持在同行業同規模企業的平均水平。這種長短兼顧的設計不僅可短期內推動國企降杠桿取得實效，也確保了長期內國企杠桿率不會降后復升。

在效果評判上，既強調國有企業降杠桿的直接效果，也注重國有企業深化改革的效果。國有企業杠桿率是我國企業部門杠桿率高企的重要原因，2020年底前有效降低國有企業杠桿率是打贏防范化解重大風險攻堅戰的重要組成部分，必須完成。但也應該認識到，國有企業資產負債率高、資產回報率低并存的現象是表象，根上還是國有企業預算軟約束所導致的治理結構不完善和運營低效;《指導意見》對此做了精心的設計，要求國有企業通過開展混合所有制改革、增加股權融資、市場化債轉股等措施推動降杠桿，這實際上意味著“倒逼”國有企業通過上述措施轉變發展模式和切實深化改革，最終建立國有企業資產負債自我約束的長效機制。

全覆蓋而不一刀切，節奏快而兼有統籌，外力推而促內力強

在對象范圍上，既強調全面覆蓋約束，也強調分類約束、因企約束。《指導意見》的約束對象范圍是全部國有企業，包括中央國企和地方國企、金融企業和非金融企業以及地方政府融資平臺公司等，只要資產負債率高、債務風險大，都應按照要求降低資產負債率。同時，《指導意見》也充分考慮到了不同行業和不同企業的異質性特征，除對金融類、郵政、鐵路總公司等企業做特殊性要求外，主要是分行業劃定資產負債率預警線和重點監管線，以體現行業差異性;對發展前景好償債風險不高但資產負債率較高的企業，《指導意見》也做了安排，如提出將根據企業資產負債率是否超過預警線和重點監管線作為標準的同時，綜合考慮企業流動比率、速動比率、利息保障倍數等輔助性指標評判企業債務風險，再確定重點關注名單和重點監管名單，并依據名單施加不同的約束措施。這些差異性安排的目的，就是要盡可能對高資產負債率、高債務風險企業實現精準約束，避免“一刀切”對優質企業形成“誤傷”。

從節奏上看，既強調積極嚴格約束，又強調統籌穩妥約束。積極嚴格方面，《指導意見》提出了2020年前降低2個百分點左右的硬性要求，對列入重點關注名單和重點監管名單的企業加大考核力度，對列入重點監管名單的企業又額外施加原則上不得新增金融債務等更為嚴格的約束。統籌穩妥方面，《指導意見》提出了厘清政府債務與企業債務邊界，防止政府隱性債務過多由企業承擔，同時強調了政府要多渠道增加國有企業資本，當以破產方式降低國有企業杠桿率時，還要做好相關的維護社會穩定工作，確保資產負債約束的節奏穩妥有序。

從約束措施上看，既強調外部力量約束，也突出企業內部自我約束。外部約束是硬約束，是內部約束發揮作用的助推力。《指導意見》中的外部約束包括，國有資產管理部門要明確重點關注名單和重點監管名單;列入重點監管名單的企業還要明確降低資產負債率的目標和時限，不得實施推高資產負債率的投資，金融機構原則上不得新增債務融資，等等。在外部硬約束的“壓力”下，《指導意見》要求企業啟動相應的內部約束措施，如合理設定自身資產負債率水平和負債結構，加強資產負債約束日常管理，強化對子企業資產負債約束，特別是要推動企業降本增效和增強內源性資本積累能力。

組織實施體系完整，政策文件體系協調

從組織實施上看，既強調企業是落實資產負債約束的第一責任主體，又突出國有企業資產管理部門、牽頭部門、審計部門和各級人民代表大會各司其職。資產負債約束的終端主體是國有企業自身，因此，對落實資產負債約束不力的國有企業負責人及負有直接責任人員，《指導意見》提出要從嚴從重處罰。除企業外，《指導意見》對外部約束力量的組織實施也做了周密安排，如，國有企業資產負債約束牽頭部門要負責組織領導、統籌協調、檢查督導和監督問責;國有資產管理部門負責對履行出資人責任或管理責任的國有企業分解任務指標、細化要求、加強指導和嚴格考核;審計部門對各政府部門和企業落實情況依法獨立開展審計監督，確保資產負債約束落實到位;各級人民政府定期向本級人大常委會報告國有企業資產負債約束情況。由此，《指導意見》形成了企業—政府—人民代表大會聯動的全方位國有企業資產負債約束組織實施體系。

從文件定位上看，既有自身特點，又與已出臺文件協調配合。《指導意見》是專門針對國有企業降杠桿的政策措施，直接明確了降低國有企業資產負債率的目標和時限，這是其最鮮明的特征。同時，《指導意見》也與已出臺的多項政策措施形成協調統一的政策體系，共同發揮對國有企業資產負債約束的作用，如，《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》及附件《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》所提出的債轉股、兼并重組、依法破產等措施也是國有企業降低資產負債率的重要方式;又如，金融機構可按照《銀行業金融機構聯合授信管理辦法(試行)》要求對列入重點關注名單企業實施聯合授信約束;再如，“僵尸企業”多為高負債國有企業，國有企業資產負債約束與現有的處置“僵尸企業”工作也將實現有機結合等等。

降低國有企業杠桿率是降杠桿工作的重中之重。《指導意見》作為國有企業降杠桿的綱領性綜合性文件，無疑將成為推動國有企業降杠桿的實招硬招。在確保2020年前打贏防范化解重大風險攻堅戰的戰略背景下，《指導意見》的出臺和實施正當其時。下一步，各相關黨政部門、國有企業及金融機構要切實按照《指導意見》的要求開展工作，確保國有企業降杠桿取得實效，降低宏觀債務風險，推動資金要素配置效率提升，促進國有資本做強做優做大，實現經濟平穩健康和高質量發展。

(作者單位為國家發展改革委經濟研究所)