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“案件數量多、涉及領域廣、作案手法新、涉案金額大、危害后果重!”中國證監會在總結2015年的案件情況時,歸納出了如上特點。

截至2015年12月31日,稽查系統新增立案案件共計345件,同比大幅增長68%。然而,在高強度的辦案壓力下,證監稽查人員卻遭遇多重掣肘,其中,調查取證權難落實是最大困擾。

中國證監會有關部門向《法制日報》記者透露,據粗略統計,相關取證環節花費時間達到案件總調查時間的三分之一。“取證程序繁瑣、效率低下、缺乏足夠執法保障,極大影響了執法實效,削弱了稽查執法權威。”

協作機制尚不健全

與其他行政執法領域相比,證券期貨市場屬于電子化交易型市場,相關案件普遍具有資金數額巨大、劃轉路徑復雜、交易頻繁、交易技術先進、涉及地域廣泛、信息影響面廣、涉案當事人知識水平高、智商高的突出特點,案件認定客觀需要獲取資金劃撥、信息傳播、技術運用、人員關系等多方面的海量證據加以支撐,這就需要充分、高效地行使相關調查取證權。

證券法賦予了證監會的資金查詢、工商資料查詢、通訊資料調取、詢問案件相關單位與個人等執法權力。但由于常態化的信息共享、查詢協作機制尚不健全,綜合查詢渠道不暢通,在實際工作中存在取證程序繁瑣、效率低下、缺乏足夠執法保障的問題。

據介紹,稽查執法人員依照證券法外出取證的法定權限甚至常常受到質疑。為了取得一份協查材料,有時需要與同一單位不同層級、不同部門、不同人員反復溝通,影響了案件調查的效率與效果。

在內幕交易、操縱市場等案件調查過程中,調取資金等資料仍需前往交易網點逐筆查詢,取證方式粗放低效,據粗略統計,相關取證環節花費時間達到案件總調查時間的三分之一,耗費大量人力、財力、精力,且存在泄密隱患。

同時,在取證環節,稽查工作由神秘低調變為相對公開透明,市場關注放大,調查手段越來越為市場主體所熟知,涉案當事人消極抵觸、規避調查的情況日漸普遍。找人難、軟對抗、不配合甚至暴力對抗與威脅時有發生。稽查人員缺乏有效的應對措施與執法保障,極大影響了執法實效,挫傷了執法人員的職業認同感,削弱了稽查執法權威。

人才流失能手短缺

近年來稽查執法任務持續加重,2012年至2015年,新增案件調查數以約25%的年平均增長率持續攀升,信息型操縱等新型、疑難案件呈急劇增長態勢,案件調查難度持續加大。

與此不相匹配的是,全系統稽查執法人員數量并未能相應增長,常年高負荷運轉,工作壓力越來越大。

證監會系統各單位除稽查總隊專司辦案、滬深專員辦以稽查辦案為主要職能外,各派出機構稽查干部人數占比基本在11%至20%之間。以稽查力量相對配置最強的上海證監局為例,稽查人員占比接近25%。2015年個別稽查干部連續數周在外出差,辦理專案期間更無周末,全系統稽查隊伍處于滿負荷甚至超負荷運轉。

稽查執法專業性強,需要經驗技能的積累,也需要不斷學習市場新品種、新技術、新機制的相關知識,對稽查干部綜合能力要求很高。然而,一線辦案長期頻繁出差,對抗性強,工作艱苦,崗位吸引力較差,導致稽查執法隊伍存在人才流失頻繁、人手短缺,尤其是熟手、能手短缺的情況。

制度供給嚴重不足

在證券市場,違法違規行為變化快,凸顯了制度供給不足帶來的矛盾。

一方面,濫用程序化交易、市值管理操縱市場,場外配資違法違規,新三板違規開戶等新型違法違規隨著市場的發展變化而涌現。對于這些新形勢、新特點,傳統監管視野下普遍存在認識不到位、事前監管標準缺失、舊有法律法規規定相對滯后的問題,造成合法與非法的界限不清晰,事前監管環節不適應,事后監管環節案件取證難、認定難,制度供給不足成為一段時期的“新常態”。

另一方面,在傳統違法違規領域,除內幕交易有關法律規則歷經多年執法實踐日趨完善以外,操縱市場、信披違規等違法違規類型均不同程度地存在立法相對滯后、追訴標準偏高、處罰標準過低等問題。以上市公司信息披露違規而言,有的公司造假金額甚至達到千萬元,現行證券法賦予證監會的最高處罰金額僅為60萬元,缺乏類似責令回購、股份處置等制裁方式。過低的違法成本難以對潛在違法違規實現有效的震懾與遏制。（本報記者周芬棉）

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