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中央農(nóng)村工作會(huì)議上傳出的消息顯示，2016年農(nóng)村土改工作將以“三塊地”為主攻方向，全面深入推進(jìn)。所謂“三塊地”改革，指的是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地這三方面的改革。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)，2015年“三塊地”改革試點(diǎn)啟動(dòng)，2017年底試點(diǎn)結(jié)束。今年2月，全國人大常委會(huì)授權(quán)在全國33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，近一年來試點(diǎn)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但總體看，試點(diǎn)呈現(xiàn)慎重穩(wěn)妥有余、大膽創(chuàng)新不足的特點(diǎn)。要在2017年底如期結(jié)束試點(diǎn)并形成全面推廣條件，2016年就必須加大試點(diǎn)力度，但明年改革能否真的取得突破還需進(jìn)一步觀察。

“三塊地”改革難點(diǎn)和重點(diǎn)在緊密關(guān)聯(lián)的前“兩塊地”。政府過去通過先征地再拍賣給開發(fā)商的方式獲得了巨額收益，但這導(dǎo)致了嚴(yán)重的利益失衡，激化了社會(huì)矛盾，已非改不可，方向是縮小征地范圍，同時(shí)探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。這種更加市場化的改革思路無疑是對(duì)的，但要達(dá)到預(yù)期效果，前提是建立起級(jí)差地租在國家、集體、個(gè)人之間的合理分配，否則會(huì)造成新的利益失衡。

土地是特殊生產(chǎn)要素，其特殊之處在于產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系的復(fù)雜性和級(jí)差地租問題。土地應(yīng)該市場化交易，但又不能像其他要素那樣可以不設(shè)前提地自由買賣。因?yàn)榧?jí)差地租，土地用途管制難以避免，而一旦土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)非農(nóng)用，級(jí)差地租如何分配才合理？理論上大部分歸社會(huì)所有，同時(shí)照顧產(chǎn)權(quán)人的正常利益才合理。在征地模式下，級(jí)差地租的大部分被政府直接獲得，而在直接入市模式下，目前看大部分為村集體獲得。到底哪種更合理？理論上級(jí)差地租大部分應(yīng)歸全社會(huì)所有，顯然，全部歸村集體不合理，在政府功能失調(diào)、不能很好代表全社會(huì)利益的情況下，歸政府所有也不合理。

其實(shí)，只要理論上明確所有土地產(chǎn)權(quán)中的規(guī)劃權(quán)和開發(fā)權(quán)歸全社會(huì)所有，那么實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的具體模式就不是最關(guān)鍵因素。征地模式之所以問題叢生，根本原因在于政府擁有過度權(quán)力，嚴(yán)重脫離法治化、民主化軌道運(yùn)行。這體現(xiàn)在：地方強(qiáng)烈希望突破土地紅線、不以獲取合理級(jí)差地租而以收益最大化為目標(biāo)、擁有“強(qiáng)征”的公權(quán)力、有向開發(fā)商輸送利益的動(dòng)機(jī)、土地集體制導(dǎo)致所有權(quán)虛置等等。總之，政府既是規(guī)則制定者，本身又追求利益最大化，只要這個(gè)問題不解決，直接入市模式同樣會(huì)出現(xiàn)新的利益失衡，如村集體因獨(dú)占級(jí)差地租而產(chǎn)生的強(qiáng)烈賣地動(dòng)機(jī)，社會(huì)得不到應(yīng)有的級(jí)差地租份額，村集體利益被代理人占有等等。當(dāng)前還有一個(gè)直接問題，就是地方政府普遍重債壓身，自身沒有動(dòng)機(jī)推動(dòng)這項(xiàng)改革，可能需要靠上級(jí)政府來“壓”。

可以想見，“土改”每推一步都會(huì)引發(fā)巨大的利益再分配，衡量“土改”成敗的標(biāo)準(zhǔn)，要看它有沒有建立起一套長期合理公平的增值收益分配機(jī)制。要做到這點(diǎn)，一是要深入研究土地理論，讓科學(xué)的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)觀念成為全社會(huì)共識(shí)；二是離不開法治護(hù)航。高度民主的決策、高度透明的信息披露，對(duì)政府行為嚴(yán)格有效的監(jiān)督，才能抑制政府兩種角色混于一身所造成的嚴(yán)重問題。（記者黃小鵬）

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