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本報(bào)記者 周瀟梟 北京報(bào)道

繼土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通專項(xiàng)債等之后，地方政府專項(xiàng)債品種再添新成員。

4月3日，財(cái)政部印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》(下文簡(jiǎn)稱“《辦法》”)，棚改專項(xiàng)債正式推出。

其實(shí)，棚改項(xiàng)目一直都是地方政府債券資金的重要支持方向。推出棚改專項(xiàng)債，是中國(guó)版“市政債”的新品種，追求項(xiàng)目收益和融資平衡、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)和收益相對(duì)應(yīng)的制度仍是重點(diǎn)。

棚改專項(xiàng)債明確為推進(jìn)棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入、棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入等償還，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資的平衡，發(fā)行期限原則上不超過(guò)15年，省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行棚改專項(xiàng)債，并轉(zhuǎn)貸給需要的市縣級(jí)政府。

棚戶區(qū)改造作為我國(guó)一大民生工程，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。2017年我國(guó)各類棚戶區(qū)改造開工609萬(wàn)套，完成投資1.84萬(wàn)億元。2018年棚戶區(qū)改造任務(wù)有所下調(diào)，但融資需求仍不小。國(guó)務(wù)院確定實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，將再改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套。

目前，地方政府在積極籌措棚改資金，不少地方感覺(jué)棚改建設(shè)資金壓力較大。《辦法》的推出，旨在規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方棚改專項(xiàng)債，探索建立棚戶專項(xiàng)債與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度。

籌措低成本、長(zhǎng)期限資金

棚戶區(qū)改造，指納入國(guó)家棚戶區(qū)改造計(jì)劃，依法實(shí)施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補(bǔ)償安置以及相應(yīng)的騰空土地開發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程，包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)(含城中村、城市危房)、國(guó)有工礦(含煤礦)棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))棚戶區(qū)和危舊房、國(guó)有墾區(qū)危房改造項(xiàng)目等。

早在該辦法在地方征求意見時(shí)，多位地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，地方政府在棚戶區(qū)改造過(guò)程中資金壓力較大，對(duì)棚改專項(xiàng)債的出臺(tái)表示歡迎。

棚改專項(xiàng)債券，是遵循自愿原則、納入試點(diǎn)的地方政府為推進(jìn)棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入(包括屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入)償還的地方政府專項(xiàng)債券。

《辦法》規(guī)定棚改專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的征遷和土地收儲(chǔ)、出讓期限相適應(yīng)，原則上不超過(guò)15年，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)延長(zhǎng)，避免期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。具體由市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)棚改主管部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門確定。

棚改專項(xiàng)債“原則上不超過(guò)15年”的規(guī)定，與收費(fèi)公路專項(xiàng)債期限相當(dāng)，比土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債(原則不超過(guò)5年)的期限要長(zhǎng)，也比地方政府一般債券3年、5年、7年、10年的期限要長(zhǎng)。

“棚改專項(xiàng)債的融資成本低，比國(guó)開行政策性貸款要低;以債券的形式公開發(fā)行，需要審核項(xiàng)目收益和成本匹配狀況，更加公開透明，有利于防控風(fēng)險(xiǎn)”，東部某省財(cái)政廳債務(wù)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

隨著地方新增債券、置換債券的發(fā)行，到2017年底，地方債存量規(guī)模超過(guò)14萬(wàn)億元，已經(jīng)一躍成為全市場(chǎng)存量規(guī)模最大的債券品種。地方債發(fā)行利率僅略高于國(guó)債發(fā)行利率，相較銀行貸款、信托、企業(yè)債等融資成本低得多。

金磚城市財(cái)政金融中心董事長(zhǎng)鄭志軍對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，政策對(duì)棚改項(xiàng)目的支持力度比較大，國(guó)開行、銀行對(duì)合規(guī)的棚改項(xiàng)目支持較多。棚改專項(xiàng)債的推出，能讓地方政府獲得比原來(lái)利率更低、期限更長(zhǎng)的資金。

“防風(fēng)險(xiǎn)”下繼續(xù)“開前門”

在“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”背景下，地方政府都加大了對(duì)地方隱性債務(wù)的清理工作，地方政府合理的融資需求也需要得到保證，擴(kuò)大地方專項(xiàng)債規(guī)模為重要舉措之一。

2018年列入赤字的地方財(cái)政赤字規(guī)模8300億元，與去年持平。但不列入赤字的地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模確定為1.35萬(wàn)億元，比去年增加5500億元。2018年政府工作報(bào)告指出，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。

規(guī)模見漲的地方專項(xiàng)債規(guī)模，料將惠及地方棚改項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)。《辦法》指出，財(cái)政部在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)地方棚戶區(qū)改造融資需求及納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入狀況等因素，確定年度全國(guó)棚改專項(xiàng)債券總額度。

上述東部省份債務(wù)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，地方對(duì)于防范地方債風(fēng)險(xiǎn)高度重視，防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也在積極“開前門”，2018年地方專項(xiàng)債規(guī)模增加了5500億元，地方政府全部新增債券規(guī)模超過(guò)2萬(wàn)億元，都是滿足地方合理融資需求的體現(xiàn)。

對(duì)于2018年棚改專項(xiàng)債的規(guī)模，該負(fù)責(zé)人表示“額度尚未下發(fā)到地方”。

與此前專項(xiàng)債類似，棚改專項(xiàng)債仍然強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益和融資的自求平衡。《辦法》規(guī)定，試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的納入政府性基金的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

不過(guò)，此前曾有地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者直言，有些棚改項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)收益與融資的平衡有些困難，這主要看騰空地的地價(jià)，跟城市規(guī)劃、發(fā)展?jié)摿Φ雀叨认嚓P(guān)。

在監(jiān)督管理方面，棚改專項(xiàng)債需要與具體資產(chǎn)對(duì)應(yīng)上。《辦法》規(guī)定，將棚改專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目形成的國(guó)有資產(chǎn)，納入本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理，建立相應(yīng)的資產(chǎn)登記和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加強(qiáng)資產(chǎn)日常統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。棚改專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目形成的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照棚改專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)約定的用途使用，不得用于抵押、質(zhì)押。

棚改專項(xiàng)債由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行，并轉(zhuǎn)貸給確需棚改專項(xiàng)債券的市縣級(jí)政府。經(jīng)省政府批準(zhǔn)，計(jì)劃單列市政府可以自辦發(fā)行棚改專項(xiàng)債券。