近20年來，公私合作伙伴關系（PPP，Public-PrivatePartnerships）在世界范圍內被廣泛應用于基礎設施領域和部分公共服務，對經典的公共部門提供基礎設施服務模式幾乎形成替代趨勢。據統計，2013年全球私人資本參與的基礎設施金額高達1503億美元。然而，即便發展如此之快，在世界范圍內，PPP尚未形成某種單一廣泛接受的概念。總體看，PPP比較松散地定義為一種公共部門和私營部門之間關于公共基礎設施和社會服務的合作制度安排和伙伴關系。本文選取世界銀行較為中立且經長期實踐檢驗形成的定義：PPP是私營部門和政府機構間就提供公共資產和公共服務簽訂的一種長期合同，其中私營部門須承擔重大風險和管理責任。
世界銀行對PPP的四大分類
PPP的分類在不同國家、地區和國際組織都有所不同，世界銀行主要基于市場準入和融資模式進行分類。市場準入主要確定PPP項目的識別，而融資模式則幫助項目選擇最有利于雙方利益實現的方式。這里值得注意的是，很多觀點把PPP認為是一種融資模式，特別是來自私營機構的融資作為重要的識別特征，這是對PPP的一種誤解。PPP的融資模式，是指基于項目可持續性、風險分布、伙伴關系利益最大化等方面的考慮而對資本投入和運營方式的選擇，并不等同于來源于私營機構的融資。換言之，是否存在私營機構的融資，并不是判斷PPP的標準。對于不同的PPP項目，風險分布和責任分配大相徑庭，PPP也因此在發展中形成了不同的融資模型，以適應不同基礎設施項目的需求。
PPP項目的融資模型選擇方面的決定因素主要有兩個：一是向直接使用者提供的服務數量，二是使用者為此繳納的稅費和代價。這對于判斷是否應用“使用者付費”的制度安排十分關鍵，因為“使用者付費”模式，必須基于項目回報方面的自我可持續性(self-sustaining)。換言之，在一個PPP項目中，如果使用者都能承擔與此服務相關的成本，那么項目就具有自我可持續性。反之，項目不具有自我可持續性時，就需要政府與私人資本進行合作融資（jointlyfinanced）。
基于以上理解，世界銀行對PPP進行了如下四大分類。
管理與租賃合同（Management&leasecontract)：一個私人組織機構獲得在一定期限內對一個國有企業的管理權，同時國家仍擁有投資決策權。具體有兩種形式：（1）管理合同。指政府支付給私人運營方費用，用于管理特定公共設施，此模式的運營風險在政府一方；（2）租賃合同。政府將資產有償租賃給私人運營方。此模式下運營風險在私人運營機構一方。
特許經營合同(Concession)：世行將特許經營定義為以私人資本支出為主的管理與運營合同，指一家私營機構從國有企業獲得一定期限內的經營管理權。該模式主要針對已存在或部分存在的設施。具體模式包括：修復—運營—移交（ROT）、修復—租賃—移交（RLT）、建設—修復—運營—移交（BROT）。
未開發項目（Greenfieldproject）：一家私營機構或公私合營機構，在特定合同期限內建設、運營一個新的設施。該設施的所有權應在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括：建設—租賃—移交（BLT）、建設—運營—移交(BOT)、建設—所有—運營（BOO）、市場化、租用等5類。
資產剝離（Divestiture）：私營機構通過參與資產拍賣、公開發行或規模私有化項目等方式，獲得國有機構的資產。具體模式包括：（1）全部資產剝離：政府將該項資產所屬在國有公司的全部100%部分轉移給私營機構（運營機構、機構投資者等）；（2）部分資產剝離：政府將該項資產所屬在國有公司的一部分轉移給私營機構（運營機構、機構投資者等）。購買此項資產的私營機構不一定擁有資產的管理權。
從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產品而引入私營機構參與的一種合作機制，合作的具體模式取決于項目的條件、風險和目標；其次，特許經營是PPP的一個子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費”且已存在的項目。
世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎上決定了PPP的識別、法律基礎、業務框架和監管框架等一系列重要的頂層設計。PPP的核心屬性主要包括：（1）是政府部門與私營機構的長期合同，基于此合同，由私營機構負責提供某項公共服務；（2）私營機構能夠通過合同獲取收入流，收入來源可能是使用者付費或政府預算分配，也可能是兩種收入來源的組合。同時根據合同，有關服務獲得和需求方面的風險，從政府部門轉移至私營部門；（3）私營部門必須投資建立相關公司以進行資本運營；（4）根據情況，除了預算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現存資產、債務或資本融資；并有可能提供多種形式的擔保，以實現與私營部門有效的風險共擔；（5）合同結束時，相關資產應按照合同約定轉移其所有權至政府部門一方。
共識的另一面是爭論。很有趣的是，雖然PPP的發展長期伴隨著對其內涵、功能、分類的激烈爭論，但是，鑒于PPP在基礎設施建設、社會服務提供方面的明顯優勢，在近20年中得到了全世界范圍內的廣泛接受，從發達國家到發展中國家，越來越多的國家引入了PPP機制。據統計，世界銀行相關的基礎設施PPP項目（PPI）在過去20年間得到了快速發展，超過134個發展中國家采用PPP方式進行基礎設施和社會服務提供，約占相關國家基礎設施總投資額的15%-20%。
2007-2011財年期間，PPP投資額每年新增790億美元，并從傳統基礎設施領域擴展至衛生和教育領域。2013年，世界銀行支持發展中國家的基礎設施PPI項目數量為291個、投資金額1503億美元（比上年下降24.1%），其中807億美元為新增投資，696億美元為擴展投資。在投資結構方面，電信和能源類投資最高，分別為573億美元和564億美元（各占比38%左右），其次是交通（332億美元、22%）和水處理（34億美元、2%）。2013年，PPI投資額最高的6個國家是巴西（338億美元）、土耳其（168億美元）、印度（135億美元）、墨西哥（95.5億美元）、俄羅斯（79.7億美元）和中國（70.7億美元），這6個國家的PPI投資額共計887億美元，占當年發展中國家PPI總承諾投資額的59%。2012年，東亞和太平洋地區的私人資本參與基礎設施金額，相比2011年增長高達19%，超過同期發展中國家的私人資本參與增長情況（1814億美元，比上年增長4%）。投資承諾達171億美元，其中102億美元是新項目，69億美元是對已有項目的新增投資，占當年全球此類投資額的9%。從歷史數據看，自2002年以來，亞太地區的PPI年均增速僅為1.5%，遠不及該地區GDP增速（8.3%）。
那么，是什么樣的緣由和動力，使得PPP能夠伴隨著巨大爭論且經歷了2008年金融危機仍然得到快速發展呢？如果PPP只是在獲取私人資本方面有優勢，那么更加有錢的發達國家為什么比發展中國家更積極推廣PPP？如果不健全的法律法規基礎是PPP的重要障礙，那為什么很多法制薄弱的發展中國家和新興國家都有很多成功的PPP案例？
為了透過現象的迷霧而探索PPP的核心內涵，我們嘗試從幾個最基礎的問題開始分析，逐層接近對PPP本質的理解，其中政府與市場的關系和邊界，并在此基礎上探討政府在PPP機制中的角色與責任。
PPP的實質仍是政府對公共服務的提供
從表面上看，PPP的起源始于政府在公共支出方面的資金短缺，很多政府在基礎設施提供方面壓力較大時選擇發展PPP，確實有利于降低短期內公共支出壓力，并在一定程度上提升了公共服務的效率和質量。事實上，真正影響PPP發展的源動力乃是公共管理變革的力量，其中政府扮演了主導角色，PPP的實質仍然是政府對公共服務的提供。
1、宏觀與微觀兩大視角
根據對已有研究的梳理，對PPP的理解主要從宏觀和微觀兩個方面的視角區分。其中，宏觀研究方面主要從公共管理、公共財政兩個視角出發考慮政府角色、監管架構、對預算和政府債務的影響等問題，而微觀視角主要從項目管理和投融資管理方面考慮融資模式、投資收益、合同制訂、績效管理、信用管理、擔保機制等問題。
宏觀方面，主要是國家管理者和國際組織關心的角度。從公共管理的視角看，PPP被視為新公共管理（NPM）改革中的重要制度創新，作為一種新的政府治理工具，為公共服務的合同化供給引入了市場競爭機制；作為新的公共管理方式，在經典的公共部門提供公共服務模式上引入了私人部門參與的模式（Linder,1999）；作為一個新的基礎設施項目管理方式，用于建設新項目和改建老項目（Savas,2000）；作為將PPP等同于“承包合同”概念理解（Kettl,1993）。
從公共財政視角看，PPP被視為一種有利于減輕預算壓力、提升基礎設施投融資效率和風險管理的創新公共服務提供方式。在發展中國家，基礎設施需求平均占GDP5%左右規模，超過了大多數發展中國家的地方財政支持限度，但是仍有較大空間進行支持，其中主要有包括PPP在內的四個領域的資金支持，其他3個領域包括債務融資、轉移支付和增加對自有收入的動員能力。（RoyW.Bahl等，2013）
微觀方面，是PPP參與者更加關心的視角，特別是私人資本的參與方對投資收益和投資者權益的考慮更多。參與者主要關注投資或融資方面的具體好處和風險，包括政府治理、法律法規、成本、收益、績效、風險管理、擔保、信用評級等具體問題的處理。
視角的不同也引發了有關PPP長久的爭論。首先，由于PPP通常都是在政府財政壓力較大時得到積極推進，一些觀點就據此認為PPP是政府同時擺脫債務的工具，對公共預算和政府資產負債表影響甚微，還有觀點認為PPP就是政府進行融資的工具。其次，由于人們對傳統公共財政理論中公共產品須由政府供給的根深蒂固的認識，以及私營機構在PPP項目融資、運營等方面的突出優勢，一些觀點指向了對政府治理能力和財政能力的質疑。例如，政府是否也存在失靈、市場在公共產品供給方面是否存在對政府的替代效應、市場的參與是否等于公共產品的市場化供應、公共服務是否通過PPP進行了私有化、市場化的方式是否意味著私有化等等。
反觀PPP的定義，上述爭論的觀點對PPP內涵的理解都多多少少偏離了PPP“為政府公共產品提供而生”的核心屬性，因為無論私營機構以如何的形式參與其中，都是在政府“主導”下“參與”公共產品供給活動。
2、新公共管理改革的影響，政府部門與私人部門之間的平衡
作為一種公共產品的供給方式，PPP的起源和發展自然取決于國家治理和公共管理的需要。隨著經濟社會需求和國家治理問題的復雜化，傳統公共管理的垂直控制方式已不能適應政府治理目標的要求，控制和管理的難度越來越高，政府必須尋求新的治理方式進行自身變革才有可能實現公共利益的追求。新公共管理改革以來，對公共管理模式的理論和實踐探索，推動了政府部門與私人部門之間的連接與合作，從微觀上，也推動了PPP機制更加完善、模式更加豐富。政府擴大與私人資本合作，政府生產物品和服務的職能在減少，而從事實際工作的代理人實施監督的職能在增加（Kettle,1994）。從制度經濟學角度看，“交易費用理論”和“委托－代理理論”等成為推動這一改革實踐的理論力量（賈康、蘇京春，2014)。
3、PPP是一種公共產品供給的機制，市場與政府的關系是“補充”
既然PPP是一種提供公共產品的機制，就有滿足這一需求的公共支出，我們的分析就從公共產品提供的邏輯開始。
政府與市場的關系，既非“失靈”，亦非“替代”，而是“補充”。西方國家理論一般認為市場失靈是公共支出存在的依據，政府的公共支出的范圍被限定在市場失靈的范圍。只要是市場能做的事情，政府就退出交給市場去完成。按照這一邏輯，政府與市場存在替代關系和沖突。隨著經濟發展，人們開始發現政府在一些領域和職能方面也出現了所謂“失靈”的現象，需要市場的參與，如基礎設施建設領域，自從引入了私營機構的參與，似乎從融資、建設、運營、維護等各個環節看，市場都顯示出比政府效率更高的現象。于是，一些觀點由此認為PPP機制的成功，更加證明了政府在公共產品提供的部分領域中已經“失靈”，需要由“市場”進行角色替代。同時，按照這一觀點推論得出，公共產品不僅由政府提供，市場也可以提供公共產品，PPP的主導角色就是市場或私營機構一方，而政府只負有監管職責和相關輔助功能。
上述觀點正好順應了其時的新公共管理改革中一類關于“市場化”的思路，因此被西方國家廣泛接受。然而，隨著PPP的規模和范圍不斷擴大，這一邏輯和觀點越來越顯示出其自身的缺陷和矛盾，它無法解釋PPP機制中的很多關鍵問題，如：PPP經常開始于融資問題，而只要國家正常運轉，政府信用完全可以通過其他方式如發債獲得融資，為什么要采用PPP方式？為什么私營機構如此高效，PPP的發起方卻總是政府，政府與市場在PPP中假如存在相互替代的可能性，私營機構為何不能單獨發起PPP？當使用者付費的收入來源不足以覆蓋項目時，政府與私營機構仍然可以通過非特許經營的PPP其他模式來實現，這些模式中的主要資源和資本投入方是政府，這時候政府不又“失靈”了嗎？PPP對傳統的政府與市場關系理論提出了挑戰，一些西方學者認為，政府與市場的邊界將變得越來越模糊，不像以前那樣清晰（Murray,1975)。西方國家的經濟領域和公共管理領域，同時受到了自由市場經濟理念深刻影響。20世紀80年代，PPP被西方國家視作私有化運動的衍生產品，被英美國家所推崇（LinderS.H.,1999）。PPP被認為是應對市場失靈特定來源的一種恰如其分的制度安排，通過公共部門與私人組織的合作行為，達成了一種公平、互信的交易（Pongsiri，2002）。這些以市場失靈論為基礎的觀點，將PPP指向一種合作的制度，卻越來越模糊了政府和市場的角色和邊界，無法很好地解釋PPP作為公共產品供給機制的內在邏輯。
4、公共風險視角的PPP，政府主導的公共產品供給行為
換一個角度來考察公共產品供給的基礎——從公共產品提供的深層次原因公共風險出發，比借助于市場失靈來解釋公共支出的性質更具有直接性和客觀性。公共支出決定于公共風險，同時，它的使命又是化解公共風險，使之消于無形，這是公共支出的性質，以及重新界定公共支出范圍的基本理論依據（劉尚希，2002）。以公共風險的視角看，如果PPP是一種公共產品供給機制，那么PPP所涉及的項目領域必然是存在公共風險之處，而管理公共風險正是政府的職責所在。換言之，PPP是政府為了消除公共風險而進行的一種特別的制度安排，其特征是引入了私營機構參與并與之形成了合作伙伴關系。在這個伙伴關系中，政府與私營機構有了共同的目標，收益共享，風險共擔。這里的兩個“共”，也是容易產生爭論之處，替代論者認為“共”的結果越來越表現出私營機構的絕對優勢和影響力，因此有可能逐步替代政府的作用。當我們以公共風險視角的公共產品供給理論來檢視替代論，可以發現，這一觀點在政府與市場的關系和角色方面有所誤解。事實上，正是由于市場無法化解公共風險，而只有政府才有管理和化解公共風險的能力，政府才可能針對公共風險進行公共產品的供給，進而產生公共支出。如果政府運用PPP方式供給基礎設施和社會服務等公共產品的角色可以被市場替代，就意味著市場有能力對這部分公共風險進行管理和化解了，但化解公共風險這種目標，顯然不是私營機構的追求。
5、重新理解PPP作為公共產品的“供給”與“合作”
一是“供給”?！肮┙o”在PPP的理論中是一個詞，在PPP的實踐中卻應理解為兩個詞——提供、生產。這是由于，公共產品供給的過程中，提供環節和生產環節發生了分離（蘇明等，2010年），在“提供”環節仍由政府負責，即PPP的發起、識別、模式確定、監管等頂層設計和制度安排都是政府的職責，而具體生產的環節，政府委托給了私營部門承擔，其中的緣由是，私營部門的管理機制決定了在這個環節的運作成本和效率比政府更具相對優勢。二是“合作”。PPP在理論中的“合作”在實踐中亦應理解為兩個詞——分工、合同。政府之所以選擇PPP的理由并非預算約束和債務壓力，真正的緣由是“物有所值”、“最優風險共擔”（世界銀行，2007），而實現這個合作目標的前提就是締約雙方的合理“分工”，之后以PPP合同的形式落實“合作”的內容并約束雙方進行項目實施。（賈英姿）
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