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????PPP在中國的發展歷程

????PPP在我國并非全新的事物，上世紀末就已出現通過PPP項目。截至目前，我國采用PPP模式運作的項目累計超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領域，總投資超過9000億元。我國PPP模式的發展可以分為三個階段。

????1、 開創性階段：20世紀末至2003年

????典型案例：我國最早采用引入國內民營資本的BOT方式建設的路橋項目——刺桐大橋。

????項目結構：泉州市政府和準刺桐大橋開發總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”。刺桐大橋經營期限為30年，建設期為3年。項目采用以刺桐大橋經營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。

????經驗及意義：刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會效益和經濟效益。刺桐大橋的建設，實現了以較小量國有資金引導較大量民營企業資金投資于基礎設施建設的目的，成為國內首例以內地民營資本為主的BOT投資模式案例。

????項目不足：由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋項目雖有SPV的構架，卻并未形成本應與之相匹配的規范的契約文本，在實際運行當中出現了種種問題。項目前期未考慮排他性條款，當項目收益較好時，政府投資建設了并行的新橋，形成競爭狀態，投資方權益未得到充分保障；政府領導層強勢施加的“建設增項”，使業主方增加了大量利益讓渡負擔；過橋收費標準無法形成調整機制等。

????以彌補基建投資資金缺口為主要目的，使PPP項目啟動伊始就注定會遇到各種困境。由于PPP模式缺乏好的制度性環境，此期間PPP試點項目無論成功與否，都沒能真正起到由點及面的示范效應。PPP模式在中國的第一輪發展浪潮逐漸歸于平息。

????2、 現代意義發展階段:2003年至2013年

????2004年，建設部頒布并實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號），將特許經營的概念正式引入市政公用事業，并在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發起大規模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規、政府規章及政策性文件，用于引導和規范特許經營項目開發。中國式PPP進入第二輪發展浪潮。

????此階段， PPP項目仍然缺乏頂層設計，一切以地方政府短期實用目的優先，各種問題依然延續。但成功的PPP經驗經過復制與改良，促進了PPP理論發展。實踐與理論共識初步成型，政策法規框架、項目結構與合同范式在此階段得到逐步確立。

????3、 新一輪熱潮：2013年以后

????近年，我國PPP模式的制度化建設提上議事日程。隨著一系列頂層設計的逐步推進，我國有望形成由法律法規、管理機構、操作指引、標準化工具和專業培訓構成的相對完整的PPP政策框架。

????2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立。

????特許經營立法工作重新啟動，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（征求意見稿）》已于2015年1月公開征求意見。財政部在2014年12月批準成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南；國家發改委同期下發了關于開展政府和社會資本合作的指導意見和通用合同指南。

????當前各地PPP項目具有以下典型特征：

????一是地方PPP投資金額較大。2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個省級行政單位和南昌、昆明兩個省會城市已完成了首批項目篩選，開始進行項目推介，合計推介項目計劃總投資額1.2萬億元，除重慶、四川公開報道了其中部分項目已經簽署合作協議或備忘錄外，多數仍處于推介和洽談期。

????二是PPP推薦試點項目的重點領域以交通和以污水處理行業為主。江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計劃PPP總投資金額4343億元，項目總數143個。其中總投資金額最高的為交通領域，計劃總投資額3128億元，金額占比達到72%，而基礎設施類項目總數為77個，項目數占比為54%。

????三是PPP項目周期長、投資金額大，對大規模低成本長期限資金有大量需求，但此類資金供給并不樂觀。

????為了解決這一矛盾，近期中央和各部委也在積極推進各項安排。首先，國務院鼓勵創新投融資機制。其次，央行正在就新的《應收賬款質押登記辦法》公開征求修改意見，未來相關PPP項目利用項目收益權質押融資可能會更加便利。

????再次，對項目付費支持將通過合同約定，更加規范化。在未來的PPP模式中，政府仍然可以通過政府付費等方式給予支持，但支持僅限于注資、補貼等合同約定的責任，而非直接替項目公司償還債務。2014年12月發改委發文指出“如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件”。未來PPP項目無論是獲得補助、注資，還是擔保、貼息等政府支持措施，都可以根據合同進行分析，有利于判斷和分析項目運營后期現金流。