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“案件數(shù)量多、涉及領域廣、作案手法新、涉案金額大、危害后果重!”中國證監(jiān)會在總結2015年的案件情況時,歸納出了如上特點。

截至2015年12月31日,稽查系統(tǒng)新增立案案件共計345件,同比大幅增長68%。然而,在高強度的辦案壓力下,證監(jiān)稽查人員卻遭遇多重掣肘,其中,調(diào)查取證權難落實是最大困擾。

中國證監(jiān)會有關部門向《法制日報》記者透露,據(jù)粗略統(tǒng)計,相關取證環(huán)節(jié)花費時間達到案件總調(diào)查時間的三分之一。“取證程序繁瑣、效率低下、缺乏足夠執(zhí)法保障,極大影響了執(zhí)法實效,削弱了稽查執(zhí)法權威。”

協(xié)作機制尚不健全

與其他行政執(zhí)法領域相比,證券期貨市場屬于電子化交易型市場,相關案件普遍具有資金數(shù)額巨大、劃轉路徑復雜、交易頻繁、交易技術先進、涉及地域廣泛、信息影響面廣、涉案當事人知識水平高、智商高的突出特點,案件認定客觀需要獲取資金劃撥、信息傳播、技術運用、人員關系等多方面的海量證據(jù)加以支撐,這就需要充分、高效地行使相關調(diào)查取證權。

證券法賦予了證監(jiān)會的資金查詢、工商資料查詢、通訊資料調(diào)取、詢問案件相關單位與個人等執(zhí)法權力。但由于常態(tài)化的信息共享、查詢協(xié)作機制尚不健全,綜合查詢渠道不暢通,在實際工作中存在取證程序繁瑣、效率低下、缺乏足夠執(zhí)法保障的問題。

據(jù)介紹,稽查執(zhí)法人員依照證券法外出取證的法定權限甚至常常受到質疑。為了取得一份協(xié)查材料,有時需要與同一單位不同層級、不同部門、不同人員反復溝通,影響了案件調(diào)查的效率與效果。

在內(nèi)幕交易、操縱市場等案件調(diào)查過程中,調(diào)取資金等資料仍需前往交易網(wǎng)點逐筆查詢,取證方式粗放低效,據(jù)粗略統(tǒng)計,相關取證環(huán)節(jié)花費時間達到案件總調(diào)查時間的三分之一,耗費大量人力、財力、精力,且存在泄密隱患。

同時,在取證環(huán)節(jié),稽查工作由神秘低調(diào)變?yōu)橄鄬_透明,市場關注放大,調(diào)查手段越來越為市場主體所熟知,涉案當事人消極抵觸、規(guī)避調(diào)查的情況日漸普遍。找人難、軟對抗、不配合甚至暴力對抗與威脅時有發(fā)生。稽查人員缺乏有效的應對措施與執(zhí)法保障,極大影響了執(zhí)法實效,挫傷了執(zhí)法人員的職業(yè)認同感,削弱了稽查執(zhí)法權威。

人才流失能手短缺

近年來稽查執(zhí)法任務持續(xù)加重,2012年至2015年,新增案件調(diào)查數(shù)以約25%的年平均增長率持續(xù)攀升,信息型操縱等新型、疑難案件呈急劇增長態(tài)勢,案件調(diào)查難度持續(xù)加大。

與此不相匹配的是,全系統(tǒng)稽查執(zhí)法人員數(shù)量并未能相應增長,常年高負荷運轉,工作壓力越來越大。

證監(jiān)會系統(tǒng)各單位除稽查總隊專司辦案、滬深專員辦以稽查辦案為主要職能外,各派出機構稽查干部人數(shù)占比基本在11%至20%之間。以稽查力量相對配置最強的上海證監(jiān)局為例,稽查人員占比接近25%。2015年個別稽查干部連續(xù)數(shù)周在外出差,辦理專案期間更無周末,全系統(tǒng)稽查隊伍處于滿負荷甚至超負荷運轉。

稽查執(zhí)法專業(yè)性強,需要經(jīng)驗技能的積累,也需要不斷學習市場新品種、新技術、新機制的相關知識,對稽查干部綜合能力要求很高。然而,一線辦案長期頻繁出差,對抗性強,工作艱苦,崗位吸引力較差,導致稽查執(zhí)法隊伍存在人才流失頻繁、人手短缺,尤其是熟手、能手短缺的情況。

制度供給嚴重不足

在證券市場,違法違規(guī)行為變化快,凸顯了制度供給不足帶來的矛盾。

一方面,濫用程序化交易、市值管理操縱市場,場外配資違法違規(guī),新三板違規(guī)開戶等新型違法違規(guī)隨著市場的發(fā)展變化而涌現(xiàn)。對于這些新形勢、新特點,傳統(tǒng)監(jiān)管視野下普遍存在認識不到位、事前監(jiān)管標準缺失、舊有法律法規(guī)規(guī)定相對滯后的問題,造成合法與非法的界限不清晰,事前監(jiān)管環(huán)節(jié)不適應,事后監(jiān)管環(huán)節(jié)案件取證難、認定難,制度供給不足成為一段時期的“新常態(tài)”。

另一方面,在傳統(tǒng)違法違規(guī)領域,除內(nèi)幕交易有關法律規(guī)則歷經(jīng)多年執(zhí)法實踐日趨完善以外,操縱市場、信披違規(guī)等違法違規(guī)類型均不同程度地存在立法相對滯后、追訴標準偏高、處罰標準過低等問題。以上市公司信息披露違規(guī)而言,有的公司造假金額甚至達到千萬元,現(xiàn)行證券法賦予證監(jiān)會的最高處罰金額僅為60萬元,缺乏類似責令回購、股份處置等制裁方式。過低的違法成本難以對潛在違法違規(guī)實現(xiàn)有效的震懾與遏制。（本報記者周芬棉）

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