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[《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》亮出改革時間表路線圖，即2016年先從國防、國家安全等領(lǐng)域著手，2017~2018年深入到復(fù)雜的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，2019~2020年基本完成主要領(lǐng)域改革。]

國務(wù)院昨日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，開始啃財稅改革中這塊“最難啃的骨頭”——央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

自1994年分稅制改革以來，央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分最大的動作將在今年展開，國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動。

接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪的多位專家表示，《意見》對中央與地方如何劃分財政事權(quán)，及如何劃分支出責(zé)任給出了原則性的意見，并亮出改革時間表路線圖，即2016年先從國防、國家安全等領(lǐng)域著手，2017~2018年深入到復(fù)雜的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，2019~2020年基本完成主要領(lǐng)域改革。然而，這項改革本質(zhì)上是行政體制改革，牽涉方方面面，異常復(fù)雜艱難，最后改革效果還有待觀察。

中央地方基本定下權(quán)責(zé)

所謂財政事權(quán)，是一級政府應(yīng)承擔(dān)的、運(yùn)用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。簡單來說，即誰該做什么事，以及誰來承擔(dān)做事所需要花的錢。

改革開放以來，中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架。

不過，問題也隨之而來，一句話概括為：現(xiàn)行的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，還存在不同程度的不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。

這主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，同時一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財政承擔(dān)不夠;央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任;中央和地方提供基本公共服務(wù)的不少職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多等。

上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡建告訴《第一財經(jīng)日報》記者，和以前向地方下放事權(quán)不同，這次《意見》一大特點是，中央決定了財政事權(quán)劃分，事權(quán)上收中央很明顯，而且劃分領(lǐng)域較之前更明晰。

根據(jù)《意見》，中央與地方財政事權(quán)分為三部分，即中央履行的財政事權(quán)、地方履行的財政事權(quán)和中央和地方共同財政事權(quán)。

從具體事務(wù)領(lǐng)域來看，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)，將確定或上劃為中央的財政事權(quán)。

社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)，確定為地方的財政事權(quán)。

另外，義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)，確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《第一財經(jīng)日報》分析，由于央地事權(quán)劃分需要其他領(lǐng)域相關(guān)配套改革同步，相關(guān)條件不成熟，因此《意見》提出建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。如條件成熟，將全國范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)，逐步上劃為中央的財政事權(quán)。

在央地事權(quán)劃分相對清楚后，支出責(zé)任也有了相應(yīng)劃分。

即中央的財政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方的財政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。中央與地方共同財政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。

此前如國家安全、邊防公路等中央事權(quán)，讓地方承擔(dān)部分支出責(zé)任，此次《意見》明確，屬于中央的財政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央財政安排經(jīng)費，中央各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求地方安排配套資金。

挑戰(zhàn)重重

在楊志勇看來，這個《意見》對劃分央地財政事權(quán)和支出責(zé)任“只是開了個頭”，后面具體實施方案的制定落實則挑戰(zhàn)重重， 比如財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制的規(guī)則如何制定?如何保證地方積極性?

財政部部長樓繼偉也直言了這項改革的艱難。在今年全國兩會上答記者問時，他提及這項改革“涉及國家治理，也不是財政部一家能夠解決，需要大家合力”，以及“這是一個很大的系統(tǒng)工程，而且是一個頂層設(shè)計、各方面配合、協(xié)同推進(jìn)的過程，也是漸進(jìn)的過程。有的國家花了兩百多年的時間，才逐步把中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任逐漸合理化，這些問題的解決不可能一蹴而就。”

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部部長徐洪才告訴本報記者，在經(jīng)濟(jì)下行背景下，中央和地方日子都不好過，中央帶頭，今年改革就最先觸及屬于中央事權(quán)和支出責(zé)任的國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，隨后再涉及中央和地方共同承擔(dān)的事權(quán)等領(lǐng)域。

胡怡建告訴本報記者，目前方案比較容易確定，但推進(jìn)難度非常大。目前央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分最難的部分是兩方共享部分，雖然《方案》有大致的領(lǐng)域劃分，但涉及到下面具體項目如何劃分、資金如何分配則非常復(fù)雜，容易產(chǎn)生爭議。

此次《意見》提出，中央與地方財政事權(quán)劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權(quán)劃分爭議由省級政府裁定。

另外，在保障和配套措施中，《意見》稱，加強(qiáng)與教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)改革的協(xié)同配套，完善中央與地方收入劃分和對地方轉(zhuǎn)移支付制度，及時推動相關(guān)部門職責(zé)調(diào)整。