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近年來，“頂層設(shè)計(jì)”已經(jīng)成為中國(guó)改革話語的關(guān)鍵詞。中國(guó)這些年的改革進(jìn)展不大。這并不是因?yàn)闆]有改革動(dòng)力。中國(guó)所面臨的各方面的挑戰(zhàn)就足以構(gòu)成改革動(dòng)力。改革動(dòng)力沒有被有效轉(zhuǎn)化成為改革政策，這是個(gè)政治問題。如何制訂有效的改革政策，頂層設(shè)計(jì)變得重要起來。

實(shí)際上，“頂層設(shè)計(jì)”的需要和強(qiáng)人政治時(shí)代的結(jié)束有著密切的關(guān)聯(lián)。

首先，改革的一個(gè)重要因素就是政治領(lǐng)導(dǎo)層的政治意志。如果沒有強(qiáng)烈的政治意志，即使存在著 巨大的改革要求，也不能轉(zhuǎn)化成為改革政策。

在強(qiáng)人政治時(shí)代，政治領(lǐng)導(dǎo)層的政治意志比較容易轉(zhuǎn)化成為政策并加以實(shí)施。在強(qiáng)人政治之后，領(lǐng)導(dǎo)集體的政治意志變 得非常重要。

但是，較之強(qiáng)人的政治意志，集體政治意志比較難以形成。在這方面，目前的中國(guó)面臨著很多的問題。一些人只知道“不做什么?”或者“什么不能 做?”，但不知道“做什么?”和“如何做?”這是個(gè)大的政治問題。

中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)甚至政治方面的巨大挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)都要在改革過程中獲得解決。沒有強(qiáng)烈 的集體政治意志，只能導(dǎo)致面對(duì)問題卻無動(dòng)于衷的局面。

其次，強(qiáng)人政治之后，政策的動(dòng)員能力也出現(xiàn)了問題。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層必須作集體的動(dòng)員，但集體動(dòng)員能力從理論上說容易，實(shí)際上則非常困難。這些年來，很多政策就 是因?yàn)檎邉?dòng)員能力的缺失，往往停留在字面。

政策的執(zhí)行不僅受制于體制內(nèi)部因素(橫向面的官僚部門和縱向面的中央和地方關(guān)系)，而且也受制于社會(huì)上的各種 既得利益集團(tuán)，尤其是那些和政權(quán)有緊密關(guān)聯(lián)的既得利益集團(tuán)。

當(dāng) (中央)改革者的權(quán)威不斷弱化的時(shí)候，就需要頂層設(shè)計(jì)。不過，不能簡(jiǎn)單把“頂層設(shè)計(jì)”理解成為中央集權(quán)。實(shí)際上，“頂層設(shè)計(jì)”要解決的其中一個(gè)大問題，就是集權(quán)之下的不改革局面。

從上世紀(jì)90年代中期開始，隨著強(qiáng)人政治時(shí)代的過去，中央權(quán)威開始感受方方面面的制約。因此，也是從那個(gè)時(shí)候開始，在“維護(hù)中央 權(quán)威”的目標(biāo)下，各方面的權(quán)力開始集中于中央，包括財(cái)政稅收、金融和人事任命等等，很快就改變了自1980年代以來的分權(quán)狀態(tài)。

不過，中央集權(quán)不見得領(lǐng)導(dǎo)層有權(quán)力。中央的權(quán)力大多分散于各個(gè)官僚機(jī)構(gòu)和部門。中國(guó)盡管反對(duì)西方式的分權(quán)與制衡制度，但在實(shí)際層面，中央各個(gè)部門之間的互相制衡遠(yuǎn)較西方強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)和政治等各方面的官僚既得利益因此有了長(zhǎng)足的成長(zhǎng)，它們往往各自為政。

同時(shí)，因?yàn)辄h內(nèi)民主和集體領(lǐng)導(dǎo)體制的出現(xiàn)，即使高層的權(quán)力也變得相當(dāng)分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程，最終導(dǎo)致了目前的“不改革”現(xiàn)狀。

在這樣的情況下，頂層設(shè)計(jì)的重要性是不言而喻的。改革什么?什么能改，什么不能改?如何實(shí)施改革?這些問題都需要通過“頂層設(shè)計(jì)”過程來回答。

或者說，從改革的思想、方案的設(shè)計(jì)，到改革政策的落實(shí)，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權(quán)力。在近現(xiàn)代國(guó)家，沒有一項(xiàng)重大的制度是在沒有權(quán)力運(yùn)作下得到確立的。

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改革無法單靠頂層

但是，在中國(guó)的政治環(huán)境中，無論是改革的發(fā)動(dòng)還是改革的可持續(xù)，地方和社會(huì)的動(dòng)力非常重要。這一點(diǎn)自改革開放之后就已經(jīng)表現(xiàn)得非常清楚。

很顯然，中國(guó)早期的改革就是從地方開始的，在各個(gè)地方開始實(shí)踐，然后通過當(dāng)時(shí)的“頂層設(shè)計(jì)”，把地方經(jīng)驗(yàn)提升成為國(guó)家政策，推廣到全國(guó)的。

這些年來，地方各方面的改革試驗(yàn)也一直在進(jìn)行，包括浙江的民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展;廣東的外向型企業(yè)的轉(zhuǎn)型和公民社會(huì)建設(shè);重慶的國(guó)家動(dòng)員模式;江蘇的政治改革(公推直選)等等。

在很大程度上，地方領(lǐng)導(dǎo)人最具有改革動(dòng)力。很多年來，地方政府官員一直是中國(guó)社會(huì)的批評(píng)對(duì)象，地方專制、腐敗、黑社會(huì)化等等彌漫于各個(gè)地方政府。這些也是事實(shí)。但是，也有很多地方干部想有所作為。

目前中國(guó)存在的很多地方發(fā)展模式大都來自于地方官員。從發(fā)展的角度來看，地方是一線政府，政府官員和社會(huì)關(guān)聯(lián)度大，在強(qiáng)大的壓力面前，他們必須有所創(chuàng)新來應(yīng)付或者解決問題。

作為一線干部，他們了解社會(huì)，也并不缺失解決問題的思路和方法。再者，地方創(chuàng)新也符合地方官員的利益。在后強(qiáng)人政治時(shí)代，政府官員之間的政治競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不可避免，而確立不同的地方發(fā)展模式，就是中國(guó)式政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要部分。

很多地方干部必然成為未來中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人，他們也在思考如何改革的問題。地方改革成功了，就可以擴(kuò)展到其他地方。這對(duì)他們自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干 部政績(jī)最重要的根據(jù)。

地方發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)是好現(xiàn)象。但是，必須注意到，盡管今天的中國(guó)各地方改革都在樹立自己的模式，但并沒有發(fā)生類似1980年代那樣的效果。

在1980年代， 地方改革呈現(xiàn)兩個(gè)顯著的特點(diǎn)。第一是地方的大膽和勇氣。在經(jīng)歷了改革前的貧困社會(huì)主義實(shí)踐之后，全國(guó)各地都想擺脫貧窮，創(chuàng)造出自己的地方發(fā)展模式。當(dāng)時(shí)地 方發(fā)展水平往往取決于一個(gè)地方是否能夠在一些改革方面先行先試。

第二是成功的地方改革很容易上升到全國(guó)層面，擴(kuò)張到全國(guó)的其他地方。當(dāng)時(shí)幾乎所有國(guó)家層面 的改革都是在地方先行先試的。但是今天，不僅地方先行先試的勇氣不如從前，而且即使像上述被認(rèn)為是成功的大多地方改革也僅僅限于地方，沒有擴(kuò)散效應(yīng)。為什么會(huì)這樣?這里其實(shí)也有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)問題。

在后強(qiáng)人政治時(shí)代，地方改革也受到體制非常巨大的限制。政治強(qiáng)人可以充分授權(quán)給地方，讓地方充分改革。如果出現(xiàn)問題，強(qiáng)人也可以為地方改革提供保護(hù)。這尤其表現(xiàn)在早年“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的改革上。

同時(shí)，強(qiáng)人也很容易把成功的地方改革經(jīng)驗(yàn)上升成為國(guó)家層面，把改革推廣到國(guó)家的其它地方。現(xiàn)在則不然。一些地方改革者顧慮重重，既是因?yàn)槿鄙賮碜陨蠈拥某浞质跈?quán)，也是因?yàn)闆]有上層權(quán)力的政治支持，很難把地方改革經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家層面。除了少數(shù)地方的領(lǐng)導(dǎo)人在大張旗鼓，多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)人都選擇低姿態(tài)、低調(diào)的改革路線。

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中央地方相互牽制

尤其值得注意的是，在中央地方關(guān)系方面，現(xiàn)在呈現(xiàn)出一種實(shí)際上的互為“否決”現(xiàn)象，即中央可以“否決”地方，地方也可以“否決”中央。一些被視為成功的地方經(jīng)驗(yàn)，很容易被上層的一些權(quán)威人物所否決。

在高層缺失集體政治意志的情況下，很難對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)達(dá)成共識(shí)。一旦哪一個(gè)關(guān)鍵人物不認(rèn)同某一地方改革試驗(yàn)，這一試驗(yàn)最成功也不會(huì)上升到國(guó)家層面。

另一方面，盡管作為決策者的中央在不斷推出新的政策，但地方總可以找到理由不執(zhí)行中央的政策，或者有選擇性地來執(zhí)行中央政策，取決于中央政策是否符合地方利益。地方的這種行為實(shí)際上是“否決”了中央政策。

很顯然，地方政府既可以成為國(guó)家層面的改革動(dòng)力，也可以成為改革的阻力。地方扮演一個(gè)什么樣的角色?這取決于頂層設(shè)計(jì)。對(duì)中央來說，問題在于如何動(dòng)員地方改革的動(dòng)力，遏制地方對(duì)改革的阻礙。

除了地方政府層面，地方動(dòng)力更應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)的參與。

首先，沒有社會(huì)的參與，頂層設(shè)計(jì)不可能科學(xué)。在改革領(lǐng)域，無論是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治，都會(huì)涉及到社會(huì)，所有 改革的起點(diǎn)和終點(diǎn)都是社會(huì)。

在1980年代，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的萬里特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策，其中一個(gè)重要的條件就是開放決策過程給社會(huì)，讓社會(huì)來參與 政府決策。這一點(diǎn)在今天變得更為緊迫。

如果沒有社會(huì)的參與，很多決策表面上看非常理性和科學(xué)，但實(shí)際上是脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并不能反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，最終可 能成為幻想和空想。

第二，不管一項(xiàng)改革是通過怎樣的頂層設(shè)計(jì)，如果沒有社會(huì)的參與，就不可能實(shí)施下去。改革需要社會(huì)的接受度和支持。這一點(diǎn)在中國(guó)尤其顯得重要。很多政策往往是 自上而下制定，但往往是只停留在口頭和口號(hào)上。尤其是當(dāng)受到地方政府和官員的阻力時(shí)，中央政府可說是毫無辦法來克服地方阻力。任何改革，沒有社會(huì)的大多數(shù) 的支持，就很難超越既得利益而得以實(shí)現(xiàn)。

第三，頂層設(shè)計(jì)必須滿足中國(guó)社會(huì)日益增長(zhǎng)的參與要求。

改革開放之后，中國(guó)的社會(huì)力量已經(jīng)得到很快的發(fā)展。一部分人在解決了溫飽問題而躍升為中產(chǎn)階層之后，就開始萌發(fā)政治參與的要求;另外一些仍然處于比較貧窮狀態(tài)的人，因?yàn)榈攘硕嗄瓴荒苊撾x貧窮狀態(tài)，也在政治化，希望通過政治參與來追求基本的社會(huì)公平和正義。如果不能滿足社會(huì)參與的要求，經(jīng)過頂層設(shè)計(jì)的政策很難具備高程度的社會(huì)合法性。

第四，也是更為重要的是，社會(huì)參與可以影響目前的中央和地方關(guān)系。

中國(guó)各地地方差異大，中央政策不可能一刀切地在各個(gè)地方實(shí)施。這就給地方政府創(chuàng)造了客觀條件去實(shí)踐各種地方改革。

在沒有社會(huì)的監(jiān)督下，地方官員的改革可能是一種自私的行為，只是為了自己的個(gè)人前途。例如地方官員所從事的很多政績(jī)工程，并不是真正為了地方利益，而是做給上面看的。要遏止這種情況就需要地方社會(huì)的參與。社會(huì)的參與在一定程度上會(huì)迫使地方官員具有 長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益考量，而非短期個(gè)人利益所驅(qū)使。

也同樣重要的是，社會(huì)參與可以解決如何制約地方官員權(quán)力的問題。中國(guó)目前的情況是，隨著黨內(nèi)民主的實(shí)施，中央層面領(lǐng)導(dǎo)人所受到的制約越來越多，但地方仍然沒有發(fā)展出有效的制約機(jī)制。

地方“一把手”腐敗、權(quán)力濫用，仍然是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。在缺失社會(huì)參與的情況下，地方“一把手”是否成為“土皇帝”，取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人的自我約束。但自我約束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大，還必需實(shí)現(xiàn)社會(huì)的參與。

“頂層設(shè)計(jì)”的概念已經(jīng)提出了，但內(nèi)容并不很明確。要細(xì)化頂層設(shè)計(jì)還需要很多研究。但無論怎樣的頂層社會(huì)，都會(huì)發(fā)生在中央——地方——社會(huì)這個(gè)政治構(gòu)架內(nèi)。頂層設(shè)計(jì)如果沒有地方政府和地方社會(huì)的動(dòng)力，既不會(huì)科學(xué)，也會(huì)很難實(shí)施，變成空中樓閣。