王兆星
——銀行監管改革探索之五
本專欄前面幾篇文章主要闡述了以資本和流動性為核心的審慎監管標準框架。從本篇文章開始，我們將研究探討我國整個金融監管體系框架。國際金融危機爆發以來，西方發達國家掀起了新一輪的金融結構變革，限制商業銀行經營高風險業務，防范道德風險，促進公平競爭，強化市場約束。但是，從全球范圍來看，商業銀行綜合經營的大趨勢并未發生根本改變，在防范金融風險交叉傳染和利益沖突的同時，規模經濟和業務協同效應仍然是商業銀行進行綜合經營的持久動力。我國金融業在上世紀90年代中后期確立了分業經營、分業監管體制，而近年來又開始出現商業銀行綜合經營和金融混業的態勢，金融監管如何適應這些新變化，如何作出相應的調整，將涉及整個金融監管體系的重整與變革。本文將側重分析我國金融分業與綜合經營變遷歷程及監管挑戰，隨后幾篇文章將分別討論綜合經營趨勢下的綜合并表監管與協調機制，微觀審慎監管與宏觀審慎監管、機構監管與功能監管的協調配合，以及如何對影子銀行進行監管。
我國金融業分業經營、分業監管的模式確立于上世紀90年代末，而這段時間恰好是國際金融業全面進入混業時代的轉折期，特別是1999年美國《金融服務現代化法案》的出臺，標志著分業格局時代在西方社會的結束。2008年國際金融危機后，發達國家開始對混業經營進行限制，出臺了沃爾克法則等一系列結構性改革方案，而我國此時的綜合經營趨勢卻方興未艾。乍看起來，我國金融業的結構變革似乎總在與世界潮流逆向而行，其實，理解其背后的原因只能從歷史沿革和中國實際中去尋求答案。本文從再現我國金融業選擇分業經營、分業監管的歷程入手，闡述近年來商業銀行綜合經營探索的種種路徑，探討新形勢下金融監管面臨的挑戰與變革。
從分業到混業的金融改革探索
金融業改革發軔的計劃經濟時代，全國只有人民銀行[微博]一家銀行機構，到今天我們已經擁有了一個包含銀行、證券、保險、基金、信托、租賃、財務公司等門類齊全的多元化金融機構體系。伴隨金融機構體系蓬勃發展的是金融結構的變遷歷程，大體可以分成三個階段：第一階段從1978至1993年的初級混業經營時期；第二階段從1993至1998年的分業經營時期；第三階段從1998年以來，進入新的混業或綜合經營時期。
1978至1993年的初級混業經營時期
1978年，黨的十一屆三中全會通過了《關于農業發展若干問題的決定（草案）》，提出恢復農業銀行主要辦理農村金融業務，自此我國金融業的改革大幕拉開。1979年，農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行（后改為“建設銀行”）先后恢復或重建，我國銀行業走上專業銀行之路：農業銀行專營農村信貸業務；中國銀行專營外匯業務；建設銀行專營基建、固定資產投資和技改信貸業務；當時的人民銀行經營城市工商信貸業務，1984年由新成立的工商銀行承接。
我們之所以將這一階段劃定為初級混業經營階段，主要原因在于當時的金融運行體現了兩大特征：一是銀行廣泛涉足非銀行金融業務。首先，銀行辦理信托業務是非常普遍的現象。上世紀80年代，我國處于經濟轉軌初期，絕大多數資源都是通過計劃體制分配的，信貸資金也不例外，正規銀行渠道投放的信貸資金嚴格受到信貸管理計劃的限制。為了進一步搞活經濟，發揮各個經濟主體的積極性，1980年7月，國務院發布《關于推動經濟聯合的暫行規定》，提出銀行要試辦各種信托業務，隨后人民銀行專門下發了《關于積極開辦信托業務的通知》，在其倡導之下，銀行大量設立信托投資公司。當時提出了信托業務的概念，但并沒有信托業務的定義，實際上當時的信托就是變相的銀行信貸，但不受信貸計劃的限制。信托通過向銀行拆入資金，或接受各類委托存款，甚至高息攬儲獲得資金，進而將其轉投放到各類工商企業和投資項目。雖然看起來有些“旁門左道”，但卻是我國計劃經濟體制轉軌到市場經濟體制的自然選擇。其次，許多銀行經營證券和投資業務。最早的股票交易于1988年出現在深圳發展銀行深圳特區分支機構的柜臺上，隨后中國銀行和深圳市國投公司成立證券部專營股票交易。1988年最早成立的兩家證券公司南方證券和海通證券，分別是工商銀行和交通銀行投資主辦的。此外，銀行還通過信托公司或自身直接持有保險公司和其他經濟實體（如企業）的股權。
二是非銀行金融機構及非金融機構亂辦商業銀行業務。當時，沒有《商業銀行法》（1995年頒布），也沒有《貸款通則》（1996年發布），各類金融機構，包括信托投資公司、證券公司等，都在開展或變相開展企業貸款業務，有的還在從事吸收公眾資金的類存款業務。更為嚴重的是，當時還大量存在金融“三亂”問題，即亂集資、亂設金融機構和亂辦金融業務，其實質是經營傳統商業銀行的存貸款業務，特別是吸收公眾資金的類存款業務嚴重擾亂了金融秩序，成為引發金融風險和分業經營改革的導火索之一。
1993-1998年分業經營確立時期
小平同志南方講話后，各地經濟發展和改革熱情高漲，但隨后也出現了經濟過熱現象。與以往不同的是，這輪經濟過熱不僅出現了兩位數的通脹率和高達近40%的固定資產投資增長，還第一次出現資產價格泡沫，股市和沿海地區的房地產市場價格出現爆發性增長，通過各類金融機構最終進入股市和樓市的信貸資金規模驚人。與此同時，亂集資、亂拆借的嚴重后果開始顯現，大量資金體外循環，部分銀行出現支付困難，甚至影響銀行體系安全穩定。黨中央國務院迅速意識到金融亂象背后隱藏的巨大風險，并迅速采取了整頓金融秩序的行動。1993年6月發布《中共中央國務院關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，提出整頓金融秩序的系列要求。
在這次整頓中，明確要求嚴控信貸總規模，規范銀行對非銀行金融機構資金拆出，嚴肅治理金融“三亂”，第一次提出“人民銀行、專業銀行和商業銀行要與其所辦的非銀行金融機構及其他經濟實體徹底脫鉤，首先在人事、財務和資金方面完全脫鉤”。1993年11月，黨的十四屆三中全會召開，提出下一步金融體制改革要對“銀行業和證券業實行分業管理”。1993年底，國務院發布《關于金融體制改革的決定》，進一步表述為“國有商業銀行不得對非金融機構投資，在人財物等方面要與保險業、信托業和證券業脫鉤，實行分業經營”。1995年頒布了我國第一部商業銀行法，最終以立法的形式正式明確了分業經營的原則，其中第四十三條規定：“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和股票業務，不得投資于非自用不動產。商業銀行在中華人民共和國境內不得向非銀行金融機構和企業投資。本法施行前，商業銀行已向非銀行金融機構和企業投資的，由國務院另行規定實施辦法。”
1997年亞洲金融危機爆發后，我國金融領域多年來積累的矛盾和風險也開始顯現，突出表現為國有銀行實際不良資產比重較高，資本金嚴重不足；非銀行金融機構的不良資產比重更高，有些已經發生支付危機，甚至影響社會穩定。為此，在經過第一次全國金融工作會議討論后，中共中央、國務院于1997年底下發了《關于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風險的通知》，嚴格規范各類金融機構業務范圍，堅決整治混業經營狀況。要求人民銀行和所有商業銀行在1998年底前，與所屬的信托、證券、保險公司和其他經濟實體在人、財、物等方面徹底脫鉤。自此，分業經營的格局正式確立。
我國金融業從混業走向分業，一方面是形勢使然，另一方面也是我們主動選擇的結果。這一點與美國形成了鮮明對比。美國的金融分業制度是大危機的產物，只有危機的慘痛教訓才能形成改革的共識。而我國確立分業經營模式時，雖然面臨的經濟金融形勢也非常嚴峻，但終究是在沒有發生系統性危機的情況下進行的主動改革，大大降低了改革的成本與代價。
在當時的歷史條件下，分業經營至少在以下四方面發揮了積極作用：首先，為我國經濟體制轉軌提供了相對穩定的金融環境。經濟體制轉軌本身就是從破到立的過渡過程，舊的計劃管理被突破，新的市場約束尚未建立。在這種情況下，分業經營有效約束了金融業務的無序發展，避免了不同領域的金融風險相互傳染和交叉放大。其次，避免或延緩了資產價格泡沫的快速積累，降低了金融危機發生的概率。特別是我國在股票市場剛剛起步的階段就率先出臺了銀行業和證券業分業管理的規定（十四屆三中全會），嚴禁銀行信貸資金進入股市，從根本上避免了美國上世紀20年代末出現的股市過度虛假繁榮和隨后的危機總爆發。第三，分業經營體制在客觀上保護了存款人的利益，促進了金融穩定。分業經營的核心內容還是限制商業銀行的經營范圍，禁止其進入證券、保險、信托、租賃等非銀行業務領域，大大降低了商業銀行的整體風險水平，同時也增強了銀行體系的穩健程度。最后也是最為重要的是，分業經營確立了各類非銀行金融機構的主業模式。在改革開放初期，很多非銀行金融機構的主業并不清晰，如早期的信托實際上就是“二銀行”，證券公司、租賃公司很多也都是“掛著羊頭賣狗肉”，沒有核心主業，更談不上核心競爭力，更多依靠對各類金融管制的套利活動生存。分業模式確立后，在嚴格的分業籬笆限制下，各類非銀行金融機構開始找到自己的定位，逐漸形成細分的金融市場，使我國的金融體系不斷完善，可以為實體經濟提供更為多樣的金融服務。
1998年以來的綜合經營探索
1993年確立的金融分業經營原則在隨后幾年中陸續寫入相關法律，明確了銀行、保險、證券、信托分業經營的原則，未經國務院授權的監管部門批準，不得經營相關業務，形成了“井水不犯河水”的分業格局。但是，無論銀行、證券、保險還是信托都只是金融中介，是連接資金最終提供者與最終使用者的橋梁，供需雙方均希望有更多的可供選擇的“橋梁”實現供需對接。因此，在分業經營格局下，各類金融機構都面臨著向實體經濟提供多元化金融服務的驅動，分業格局確立之日，同時也是金融綜合經營孕育之始。經過十幾年的發展探索，我國金融綜合經營態勢初現雛形，其主要形式包括以下三類：
第一類是橫向業務合作。常見的業務合作包括三種類型：一是交叉銷售。主要是銀行利用其網點和客戶優勢，代理銷售非銀行金融機構的產品。二是托管業務合作。1997年我國引入證券投資基金托管制度后，信托公司設立的集合信托計劃、證券公司客戶證券交易結算資金，以及證券公司、保險資產管理公司和基金管理公司設立的資產管理計劃也都陸續要求托管到商業銀行。目前，凡是涉及到多個投資者的委托資金實際上已經要求必須托管到商業銀行，托管業務成為銀行和非銀行金融機構業務合作的重要領域。三是各類委托合作。這類銀行與非銀行金融機構的業務合作在近年來蓬勃發展，甚至野蠻生長，是影子銀行業務的重要實現途徑。即商業銀行將客戶理財資金或自有資金委托給信托公司、證券公司或基金子公司，由后者按照合同約定進行管理、運用和處分的行為，或者購買后者管理發行的定向資產管理計劃或信托計劃。這類合作一方面是金融綜合經營的需要，另一方面也是規避監管和宏觀調控的手段。
第二類是股權交叉投資。在分業經營的監管法規體系中，并沒有對非銀行金融機構控股或參股其他金融機構（包括銀行）的限制，但《商業銀行法》規定商業銀行不得向非銀行金融機構和企業投資。因此，早期股權投資主要在非銀行金融機構之間開展。2003年修訂后的《商業銀行法》，允許商業銀行在國家另有規定的情形下對非銀行金融機構進行股權投資。2005年，在“一事一議，個案審批”的原則下，開始啟動商業銀行股權投資試點。截至2013年年中，共有14家商業銀行通過股權投資的方式開展綜合經營，涉及基金、保險、金融租賃、信托和消費金融五類非銀行金融機構。其中，大型商業銀行旗下已經基本擁有證券公司以外的各類非銀行金融機構。與此同時，非銀行金融機構和實業企業在金融領域的股權投資布局也在加速開展。目前，我國金融業股權交叉投資已初步形成四種模式：一是銀行集團模式，即母公司為銀行，這是最主要的股權交叉投資模式。二是非銀行金融集團模式，如平安保險集團及開展多元化經營的資產管理公司。三是控股集團模式，即母公司不經營具體的金融業務，只作純粹的投資管理，如中信集團、光大集團。四是產融結合模式，即母公司為產業集團，如中石油、華潤集團旗下擁有銀行、信托等多種類型的金融機構。
第三類是業務交叉經營。確立分業經營的幾個根本大法都明確規定，只有經國務院授權部門的批準，才可以經營銀行、保險、證券和信托業務。但近年來，通過金融創新和部分監管規則的改變，各類金融機構開始突破分業經營范圍的限制，直接涉足其他行業，主要包括兩個領域：一是信托業務領域。2003年，證監會[微博]發布《證券公司客戶資產管理業務試行辦法》，允許證券公司接受客戶委托，從事客戶資產管理業務。該業務雖然與信托公司開展的信托業務名稱不同，法律關系與破產風險隔離程度也有所差異，但其業務實質卻較為相似，都是接受客戶的委托，“受人之托，代人理財”。2007年和2013年，證監會和保監會又分別允許基金管理公司和保險資產管理公司開展這類業務，造就了信托業分業界限的“名存實亡”，2014年，證券、基金、保險開展的各類資管業務總規模已與信托計劃規模不相上下。二是債券承銷業務領域。這一領域本來是證券公司的傳統經營范圍，但到目前為止，很多商業銀行、信托公司、財務公司、保險資產管理公司等非證券類金融機構已經獲得了各類債券的承銷資格，在該領域內，證券公司已在面臨來自各類金融機構的競爭壓力。
此外，2014年5月，證監會發布《關于進一步推進證券經營機構創新發展的意見》，提出將在下一步修改相關法規后，允許證券公司、基金管理公司、期貨公司、證券投資咨詢公司等交叉持牌，并支持符合條件的其他金融機構在風險隔離的基礎上申請證券業務牌照。證監會的這一舉措一方面將進一步擴大金融機構交叉經營的范圍和領域，另一方面其一旦成行，也將成為對分業經營原則的新突破，將對我國整個金融結構產生何種影響仍有待觀察。
分業監管體制的形成及面臨的挑戰
為加強經濟金融的宏觀管理，推進金融體制改革，1983年9月，國務院作出《關于中國人民銀行[微博]專門行使中央銀行職能的決定》，明確人民銀行專門行使中央銀行職能，履行貨幣政策和金融監管職責，同時決定成立中國工商銀行，經營原由人民銀行承擔的城鎮居民儲蓄和工商信貸等商業銀行業務。人民銀行在執行貨幣政策的同時，也是唯一的金融監管當局。但隨著我國證券市場和保險市場的發展，相關的法規建設和專業化監管迫切需要加強，于是，1997年11月召開的第一次全國金融工作會議，明確提出實施銀行、證券、保險的分業監管。
1998年4月，中國證監會與國務院證券委合并，中國證監會成為正部級事業單位，專司全國證券、期貨市場以及對證券業金融機構的監管職能。同年11月，中國保監會成立，人民銀行將保險公司的監管職責移交給保監會。2003年，銀監會成立，承接了人民銀行對證券業和保險業以外各類金融機構的監管職責，包括商業銀行、城市信用社、農村信用社、金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃等。自此銀行業、證券業、保險業的分業監管格局正式確立。同時，人民銀行作為中央銀行仍承擔了部分金融監督管理職責，主要包括支付清算、反洗錢、外匯管理、銀行間市場交易等功能監管職責。
從以上的演變歷程可以看出，我國在確立分業經營原則的同時也在醞釀和實施分業監管的布局，主要考慮是將分業監管作為分業經營原則能夠得以嚴格執行的制度保證，使分業監管成為分業經營“井水不犯河水”的“分流閘”。在當時的歷史條件下，分業監管體制打下了我國金融監管制度的基礎：首先，分業監管體制確立后，各監管當局的監管范圍進一步清晰明朗，監管專業化程度大大提高，監管科學化與精細化程度也與日俱增，并初步搭建了分別適用于銀行業、證券業、保險業的金融監管組織框架與制度框架。其次，銀行、證券、保險、信托等子行業的監管法規體系建設進入快車道，金融監管開始回歸“制定規則并監督執行”的應有之義，為防范各類金融風險和促進市場公平競爭，維護金融安全，打下了堅實基礎。第三，分業監管本身促進了市場細分，如保監會成立后財產險與壽險的細分，證監會對基金管理公司的培育，銀監會對銀行的分類監管，在客觀上豐富了金融產品，提高了金融服務能力。最后，十多年來的分業監管體制培養了三支專業的監管隊伍，這對于我國金融業的發展更具有長遠的戰略意義。
然而，隨著金融綜合經營的推進，分業監管的制度安排也開始面臨越來越多的挑戰，集中體現在以下幾個方面：
第一，不同監管部門對交叉經營同一或類似業務的監管規則不一致留下了較大的監管套利空間。例如，信托公司的信托計劃和券商、基金等金融機構的資產管理計劃在本質上都是“受人之托，待人理財”的類信托業務，但其接受的監管規則卻有較大的差異。規則差異就會帶來監管套利，就有可能造成監管部門迫于被監管機構的市場競爭壓力，降低審慎監管標準，增加金融體系的脆弱性。
第二，金融綜合經營對行業監管當局的綜合并表監管能力提出挑戰。無論是銀行投資非銀行金融機構，還是非銀行金融機構的互相持股或投資銀行，在分散風險，實現業務收入多元化的同時，也不可避免地帶來風險的跨業傳染。因此，綜合經營的金融集團需要通過法人治理和綜合并表管理，來控制集團的整體風險和集團內部不同機構之間的風險轉移。而監管當局一方面需要評判金融集團實施的綜合并表管理是否有效，另一方面也要建立一整套并表后的監管指標體系，并確保金融集團的各項指標符合監管最低要求。而在目前的分業監管體系中，一方面各行業監管當局的并表監管制度體系尚未搭建或剛剛搭建，真正轉化為有效的監管實踐仍有待時日；另一方面，各行業監管當局缺少對其他行業金融風險特征的了解與把握，也在一定程度上影響了并表監管的有效性。
第三，綜合經營所形成的跨業、跨市場投融資業務鏈條，易于引發金融風險的跨業、跨市場傳染，更易于引發金融系統性風險。在綜合經營格局下，投融資的業務鏈條開始變得復雜和曲折起來，資金很可能在跨越了銀行、保險、證券、信托中兩個、三個，甚至四個子行業后，才最終到達使用方手中。監管當局只有在了解整個投融資業務鏈條的基礎上，才能準確掌握被監管金融機構實際承擔的風險和風險傳染路徑，才能真正做到動態監測單體和系統性風險的積累程度。也就是說，在綜合經營格局下，狹隘的行業監管視野已經不能滿足全面監測和有效防控金融風險的要求，行業監管的實施者也需要站在全局系統性的高度，在全面了解整個金融體系和完整業務鏈條的基礎上，對金融機構和金融體系實施有效監管。
第四，當前的分業監管安排對金融機構控股公司的監管存在缺位。在當前的分業監管框架下，金融機構及其下屬子公司和分支機構均得到了較好的監管覆蓋，例如，銀行持股的保險公司和基金管理公司，在接受保監會和證監會機構監管的同時，也得到銀監會對整個銀行集團的并表風險監管覆蓋，行業監管當局具有較為充分的“向下”延伸監管權力。但是，行業監管當局“向上”的監管受到諸多限制，雖然監管當局可以通過股東資格審核等方式對控股股東作出一些實質性約束，但目前沒有任何監管機構擁有對金融機構控股股東（公司）的監管權力，當一個控股公司實際控制多家金融機構時，這種監管真空就有可能演化為巨大的風險，如本世紀初控股多家城市商業銀行、信托和證券公司的德隆系陷入危機對整個金融體系產生的沖擊。隨著金融綜合經營的推進，這類不受監管但控制多家金融機構的控股公司將會越來越多，亟須調整完善相關監管機制安排。
第五，對監管信息的共享和監管政策的協調提出了更高要求與嚴峻挑戰。在綜合經營和金融創新不斷涌現的現實環境中，金融風險的跨業、跨區、跨市場傳染已變得日益復雜和突出。以廣義的資產管理業務為例，銀行、證券、保險、信托、基金等多種類型的金融機構均涉足其中，要得到其全面及時的風險概貌，必須通過高效的各監管當局之間的信息共享與互換。同樣，各監管當局所制定和實施的針對本行業的監管措施所產生的溢出效應也越來越大，需要更為充分的監管政策協調。
完善我國金融分業監管體制的思考
從1998年建立分業監管框架起，關于分業監管好還是綜合監管好的爭論就從未停止過，金融綜合經營也是在不斷的爭議中摸索前行。國際金融危機后，發達國家掀起新一輪的金融結構改革，國內也開始從后危機時代的視角反思我國金融結構變革的未來，金融監管體制改革再次站在歷史選擇的十字路口。鑒于不同方面對此議題仍有較大分歧，最終的決策更應當建立在對各種可選方案充分的利弊比較基礎之上。
首先，我們需要回答：綜合或混業經營是否是一種必然趨勢？我們是否可能回到嚴格分業的格局？我們一直講，金融綜合經營是在爭議中前行：在國家政策層面，目前仍處于試點階段；在監管實踐當中，對股權交叉投資等綜合經營形式仍執行“一事一議，個案審批”的原則。金融行業之間的壁壘和各種跨越壁壘的行為同時存在。從全球范圍來看，無論是美國的沃爾克法則，還是歐洲大陸與英國的結構性改革方案，并未否定金融綜合經營的方向和趨勢，畢竟實體經濟多樣化的投融資和綜合金融服務需要是推動綜合經營的持久“良性動力”。但回到我國的現實，全面拆除行業壁壘，全面實施金融混業又確有較大風險：我國金融機構的公司治理還不夠健全、有效，自我約束機制尚未完全建立起來，“貪大求全”的擴張沖動構成我國過度綜合經營特有的“劣性動力”。過于草率的全面放開很有可能引發新一輪的擴張與膨脹。更棘手的是，沒有人能夠真正區分“良性動力”與“劣性動力”，也就決定了對綜合經營的試探態度。因此，對綜合經營更為穩妥的做法可能還需“且行且觀察”，堅持改革與審慎的態度和原則，在改革探索的過程中，進一步明確開展綜合經營的方向與規則，提高政策的透明度，實現促進公平競爭與維護金融安全并重。
其次，我們必須對未來監管體制的改革進行全面審慎的考量。從全球范圍來看，監管體制大體可以分為三類：第一類是統一綜合監管體制，即一家金融監管當局負責全面的金融監管；第二類被稱作“雙峰”監管體制，即兩家金融監管當局分別負責對金融機構的審慎監管和對金融業務的功能監管（行為監管）；第三類是分業監管體制，即銀行、證券、保險等分別由不同的監管機構監管。我國的分業監管體制是在1998年金融結構性改革過程中作為分業經營的制度保障確立的，而隨著金融綜合經營的推進，分業監管體制是否也應轉向統一綜合監管或“雙峰”監管體制呢？在國際上，有些國家在混業經營的趨勢下做了類似的監管體制變革，如北歐國家和日韓現在的監管機構都是從分業監管體制轉變而來，而英國和澳大利亞（也是僅有的兩個國家）則從分業監管到統一綜合監管，再走到今天的“雙峰”監管模式；但也有很多國家在分業經營演變到混業經營的過程中，并未改變其分業監管體制，如美國，銀行、證券、保險的經營實體分別由不同的行業監管當局監管，金融控股公司由美聯儲監管的格局（有人將其稱為“傘形監管模式”），是在嚴格執行分業經營原則的上世紀50年代確立的，1999年正式進入混業經營時期后，直到今天也沒有對這一監管體制做大的調整。其實，三種監管體制各有優勢與劣勢：統一綜合監管體制的優勢在于信息與決策效率較高，監管協調成本較低，但存在不同監管文化之間的沖突（一般而言，銀行監管的文化更為審慎，而證券和保險要相對激進）和監管治理機制上的缺陷（缺乏不同監管機構之間的競爭）；“雙峰”監管體制的優勢在于監管標準統一，套利空間較小，但兩個監管機構監管重疊部分較高，協調成本也較高；分業監管體制的優勢在于專業化程度高，最有利于保護銀行監管的審慎文化，但存在政策不一致，信息不對稱，套利空間較大和協調成本相對較高的缺點。
因此，監管體制并沒有一個最優的模式，而應優先考慮本國金融體系發展、金融監管體制沿革和面臨的主要挑戰，同時，體制變革的短期沖擊成本也應是最終決策的重要考量因素。
同時應清醒地認識到，我國現行監管體制需要進一步改革與完善。從前面的分析看，在我國金融綜合經營不斷發展擴大的格局下，我國現行的分業監管體制架構，確實面臨許多重大和嚴峻的挑戰，確實需要進行改革與完善。從長期來看，需要進行科學論證和規劃；從近期或中期來講，需要針對綜合經營以來分業監管體制面臨的新問題與新挑戰，在以下五個方面加快改革完善：
第一，要盡快確立對金融控股公司的監管框架，填補監管真空。在我國金融業股權交叉投資的四種模式中，控股集團模式和產融結合模式下的母公司都沒有接受任何監管當局的審慎監管，成為當前監管體制中的監管盲點。本輪國際金融危機表明，金融集團層面的監管安排是金融安全機制的重要組成部分，2012年巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織和國際保險監督官協會的聯合論壇還專門根據危機暴露的缺陷修訂了《金融集團監管原則》，倡議加強對金融集團的監管，防止風險傳染。隨著我國金融綜合化經營的推進和股權交叉投資的廣泛開展，對金融控股公司的監管盲點越來越成為當前監管體制的重大缺陷和潛在風險，需要盡快予以彌補。在具體的完善路徑上，有兩種方案可供選擇：一是根據“主監管”原則，明確金融控股公司的監管主體，即一個金融集團內部，哪個子行業的資產規模（或營業收入等指標）的占比最大，就由哪個行業監管當局負責該集團的整體并表監管，而其附屬公司仍由相應的行業監管當局監管。二是授權一個部門負責監管不直接開展金融業務的控股集團，包括純粹的金融控股公司和產融結合模式下的集團母公司。無論采用哪個方案，都應確保所有具有系統重要性的金融集團在母公司層面得到有效監管覆蓋，因為整個金融集團的風險偏好和風險水平最終取決于母公司的公司治理和管理能力，隨著我國綜合經營的發展擴大，任何對母公司的監管盲點將意味著巨大的風險隱患。
第二，要在分業監管框架下，加快建立和完善隔火墻機制，有效防控金融風險的跨業、跨市場傳染。無論是全面的混業經營還是局部的綜合經營試點，無論繼續沿用分業監管還是轉向統一綜合監管，金融綜合經營下的監管安排都應側重隔火墻建設，而且隔火墻的重點應當放在商業銀行傳統存貸款業務與其他高風險性業務之間。畢竟存款安全和銀行存貸款功能是金融安全與穩定的基礎，受到金融安全網的保護，如果不能與其他業務實現有效的風險隔離，就會造成濫用金融安全網的道德風險，最終釀成金融危機，這也是美、歐、英本輪結構性改革的共同重點之一。就我國綜合經營的三種具體實踐而言，對隔火墻機制建設方面已經做出了一些探索：就橫向業務合作，已初步建立了以大額風險暴露限額和交易對手信用風險監測為主要內容的隔火墻；就股權交叉投資，已經初步建立了并表監管安排和集團內部關聯交易的規則體系；就業務交叉經營，由于我國實際開展交叉經營的業務只有幾項，對此并無專門的隔火墻限制。下一步的隔火墻建設應包括兩個方面：一是完善已有的隔火墻機制，如提高大額風險暴露限額的覆蓋范圍，信貸、債權和各類交易的風險暴露均應納入監測范圍，并表監管、關聯交易等規則也需進一步修改完善；二是抓緊研究制定交叉經營的隔火墻安排，特別是商業銀行經營的證券承銷、理財等業務應與傳統存貸款業務之間建立風險隔離機制，如法人隔離、專營機構隔離、第三方托管隔離等形式都可以考慮。綜合經營必須建立在有效的隔火墻機制基礎之上，才能走得更好，走得更遠。
第三，要在分業監管框架下，建立和完善高效的監管協調機制，最大程度減少監管套利空間。我國在確立分業監管體制后，就一直在探索如何加強監管協調。歷史上曾探討過三會輪流牽頭的監管聯席會議制度，上屆政府執行的金融旬會制度，以及2013年開始運作的由人行牽頭的金融監管協調機制，都是對監管協調配合制度的有益探索，實踐中也取得了許多顯著的成效。2014年5月出臺的同業業務規范就是典型范例。但我們也要充分認識到，我國的金融協調機制建立時間不久，仍需要隨著實踐的發展不斷完善。但無論采取什么形式，有效的監管協調機制都應努力實現以下三個目標：一是通過有效的信息共享，實現對金融風險監測的全覆蓋；二是充分的政策協調，壓縮監管套利的空間；三是合理的治理架構，既要明確責任，又要充分調動各參與方的積極性。
第四，要在實施行業、機構分業監管的同時，增加跨機構、跨行業、跨市場的功能性監管。借鑒功能監管理念，強化投融資業務鏈條全程監管，在防范風險的同時維護市場公平競爭。在綜合經營格局下，需要對整個業務及投融資鏈條的全程進行風險監測與監管，防止金融風險在監管真空領域的加速積累，最終釀成系統性風險和金融危機。由于整個投融資鏈條涉及多種類型的金融機構，而且不同類型的金融機構可能在投融資鏈條中會執行相同和類似的功能，在這種情況下傳統的機構監管將受到很大局限，需要借鑒功能監管理念，對不同類型金融機構開展的類似業務實施大體相當的監管，一方面減少監管套利和提高監管覆蓋范圍，另一方面維護市場公平競爭，降低道德風險。兩者都是長期金融穩定的基石。
第五，要進一步加強監管能力建設。綜合經營大大增加了金融監管的復雜程度和難度，對監管能力提出了新的要求。首先，各行業監管當局都要樹立宏觀審慎視角，跳出“只見樹木不見森林”的狹隘監管觀。其次，各行業監管當局都應對金融綜合經營的現狀與布局有著清晰準確的了解和動態監測，不斷排查各金融子行業之間的風險傳染渠道，對相應的風險隔離機制要做動態評判與梳理。再次，樹立全面風險監管理念，強化并表監管能力。銀行監管當局不僅關注表內資產，還要關注表外風險；不僅關注法人風險，還要關注集團并表風險；不僅關注存貸款等傳統領域的風險，還要關注銀信、銀證合作等新興領域的風險。最后，加快人才隊伍建設。在不斷提高監管專業水平的同時，加快復合型人才的培養，打造一支更具全局視角，更為貼近市場和更富專業素養的監管隊伍。
作者系中國銀監會副主席
（責任編輯 賈瑛瑛）
