近年來，“頂層設計”已經成為中國改革話語的關鍵詞。中國這些年的改革進展不大。這并不是因為沒有改革動力。中國所面臨的各方面的挑戰就足以構成改革動力。改革動力沒有被有效轉化成為改革政策，這是個政治問題。如何制訂有效的改革政策，頂層設計變得重要起來。
實際上，“頂層設計”的需要和強人政治時代的結束有著密切的關聯。
首先，改革的一個重要因素就是政治領導層的政治意志。如果沒有強烈的政治意志，即使存在著 巨大的改革要求，也不能轉化成為改革政策。
在強人政治時代，政治領導層的政治意志比較容易轉化成為政策并加以實施。在強人政治之后，領導集體的政治意志變 得非常重要。
但是，較之強人的政治意志，集體政治意志比較難以形成。在這方面，目前的中國面臨著很多的問題。一些人只知道“不做什么?”或者“什么不能 做?”，但不知道“做什么?”和“如何做?”這是個大的政治問題。
中國面臨經濟社會甚至政治方面的巨大挑戰，這些挑戰都要在改革過程中獲得解決。沒有強烈 的集體政治意志，只能導致面對問題卻無動于衷的局面。
其次，強人政治之后，政策的動員能力也出現了問題。執政黨領導層必須作集體的動員，但集體動員能力從理論上說容易，實際上則非常困難。這些年來，很多政策就 是因為政策動員能力的缺失，往往停留在字面。
政策的執行不僅受制于體制內部因素(橫向面的官僚部門和縱向面的中央和地方關系)，而且也受制于社會上的各種 既得利益集團，尤其是那些和政權有緊密關聯的既得利益集團。
當 (中央)改革者的權威不斷弱化的時候，就需要頂層設計。不過，不能簡單把“頂層設計”理解成為中央集權。實際上，“頂層設計”要解決的其中一個大問題，就是集權之下的不改革局面。
從上世紀90年代中期開始，隨著強人政治時代的過去，中央權威開始感受方方面面的制約。因此，也是從那個時候開始，在“維護中央 權威”的目標下，各方面的權力開始集中于中央，包括財政稅收、金融和人事任命等等，很快就改變了自1980年代以來的分權狀態。
不過，中央集權不見得領導層有權力。中央的權力大多分散于各個官僚機構和部門。中國盡管反對西方式的分權與制衡制度，但在實際層面，中央各個部門之間的互相制衡遠較西方強。經濟和政治等各方面的官僚既得利益因此有了長足的成長，它們往往各自為政。
同時，因為黨內民主和集體領導體制的出現，即使高層的權力也變得相當分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程，最終導致了目前的“不改革”現狀。
在這樣的情況下，頂層設計的重要性是不言而喻的。改革什么?什么能改，什么不能改?如何實施改革?這些問題都需要通過“頂層設計”過程來回答。
或者說，從改革的思想、方案的設計，到改革政策的落實，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權力。在近現代國家，沒有一項重大的制度是在沒有權力運作下得到確立的。
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改革無法單靠頂層
但是，在中國的政治環境中，無論是改革的發動還是改革的可持續，地方和社會的動力非常重要。這一點自改革開放之后就已經表現得非常清楚。
很顯然，中國早期的改革就是從地方開始的，在各個地方開始實踐，然后通過當時的“頂層設計”，把地方經驗提升成為國家政策，推廣到全國的。
這些年來，地方各方面的改革試驗也一直在進行，包括浙江的民營企業的發展;廣東的外向型企業的轉型和公民社會建設;重慶的國家動員模式;江蘇的政治改革(公推直選)等等。
在很大程度上，地方領導人最具有改革動力。很多年來，地方政府官員一直是中國社會的批評對象，地方專制、腐敗、黑社會化等等彌漫于各個地方政府。這些也是事實。但是，也有很多地方干部想有所作為。
目前中國存在的很多地方發展模式大都來自于地方官員。從發展的角度來看，地方是一線政府，政府官員和社會關聯度大，在強大的壓力面前，他們必須有所創新來應付或者解決問題。
作為一線干部，他們了解社會，也并不缺失解決問題的思路和方法。再者，地方創新也符合地方官員的利益。在后強人政治時代，政府官員之間的政治競爭已經不可避免，而確立不同的地方發展模式，就是中國式政治競爭的一個重要部分。
很多地方干部必然成為未來中國的領導人，他們也在思考如何改革的問題。地方改革成功了，就可以擴展到其他地方。這對他們自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干 部政績最重要的根據。
地方發展模式的競爭是好現象。但是，必須注意到，盡管今天的中國各地方改革都在樹立自己的模式，但并沒有發生類似1980年代那樣的效果。
在1980年代， 地方改革呈現兩個顯著的特點。第一是地方的大膽和勇氣。在經歷了改革前的貧困社會主義實踐之后，全國各地都想擺脫貧窮，創造出自己的地方發展模式。當時地 方發展水平往往取決于一個地方是否能夠在一些改革方面先行先試。
第二是成功的地方改革很容易上升到全國層面，擴張到全國的其他地方。當時幾乎所有國家層面 的改革都是在地方先行先試的。但是今天，不僅地方先行先試的勇氣不如從前，而且即使像上述被認為是成功的大多地方改革也僅僅限于地方，沒有擴散效應。為什么會這樣?這里其實也有一個頂層設計問題。
在后強人政治時代，地方改革也受到體制非常巨大的限制。政治強人可以充分授權給地方，讓地方充分改革。如果出現問題，強人也可以為地方改革提供保護。這尤其表現在早年“經濟特區”的改革上。
同時，強人也很容易把成功的地方改革經驗上升成為國家層面，把改革推廣到國家的其它地方。現在則不然。一些地方改革者顧慮重重，既是因為缺少來自上層的充分授權，也是因為沒有上層權力的政治支持，很難把地方改革經驗上升到國家層面。除了少數地方的領導人在大張旗鼓，多數地方領導人都選擇低姿態、低調的改革路線。
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中央地方相互牽制
尤其值得注意的是，在中央地方關系方面，現在呈現出一種實際上的互為“否決”現象，即中央可以“否決”地方，地方也可以“否決”中央。一些被視為成功的地方經驗，很容易被上層的一些權威人物所否決。
在高層缺失集體政治意志的情況下，很難對地方經驗達成共識。一旦哪一個關鍵人物不認同某一地方改革試驗，這一試驗最成功也不會上升到國家層面。
另一方面，盡管作為決策者的中央在不斷推出新的政策，但地方總可以找到理由不執行中央的政策，或者有選擇性地來執行中央政策，取決于中央政策是否符合地方利益。地方的這種行為實際上是“否決”了中央政策。
很顯然，地方政府既可以成為國家層面的改革動力，也可以成為改革的阻力。地方扮演一個什么樣的角色?這取決于頂層設計。對中央來說，問題在于如何動員地方改革的動力，遏制地方對改革的阻礙。
除了地方政府層面，地方動力更應當關注社會的參與。
首先，沒有社會的參與，頂層設計不可能科學。在改革領域，無論是經濟、社會和政治，都會涉及到社會，所有 改革的起點和終點都是社會。
在1980年代，時任全國人大常委會委員長的萬里特別強調科學決策，其中一個重要的條件就是開放決策過程給社會，讓社會來參與 政府決策。這一點在今天變得更為緊迫。
如果沒有社會的參與，很多決策表面上看非常理性和科學，但實際上是脫離社會現實，并不能反映社會現實的需求，最終可 能成為幻想和空想。
第二，不管一項改革是通過怎樣的頂層設計，如果沒有社會的參與，就不可能實施下去。改革需要社會的接受度和支持。這一點在中國尤其顯得重要。很多政策往往是 自上而下制定，但往往是只停留在口頭和口號上。尤其是當受到地方政府和官員的阻力時，中央政府可說是毫無辦法來克服地方阻力。任何改革，沒有社會的大多數 的支持，就很難超越既得利益而得以實現。
第三，頂層設計必須滿足中國社會日益增長的參與要求。
改革開放之后，中國的社會力量已經得到很快的發展。一部分人在解決了溫飽問題而躍升為中產階層之后，就開始萌發政治參與的要求;另外一些仍然處于比較貧窮狀態的人，因為等了多年不能脫離貧窮狀態，也在政治化，希望通過政治參與來追求基本的社會公平和正義。如果不能滿足社會參與的要求，經過頂層設計的政策很難具備高程度的社會合法性。
第四，也是更為重要的是，社會參與可以影響目前的中央和地方關系。
中國各地地方差異大，中央政策不可能一刀切地在各個地方實施。這就給地方政府創造了客觀條件去實踐各種地方改革。
在沒有社會的監督下，地方官員的改革可能是一種自私的行為，只是為了自己的個人前途。例如地方官員所從事的很多政績工程，并不是真正為了地方利益，而是做給上面看的。要遏止這種情況就需要地方社會的參與。社會的參與在一定程度上會迫使地方官員具有 長遠的利益考量，而非短期個人利益所驅使。
也同樣重要的是，社會參與可以解決如何制約地方官員權力的問題。中國目前的情況是，隨著黨內民主的實施，中央層面領導人所受到的制約越來越多，但地方仍然沒有發展出有效的制約機制。
地方“一把手”腐敗、權力濫用，仍然是一個普遍的現象。在缺失社會參與的情況下，地方“一把手”是否成為“土皇帝”，取決于地方領導人的自我約束。但自我約束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大，還必需實現社會的參與。
“頂層設計”的概念已經提出了，但內容并不很明確。要細化頂層設計還需要很多研究。但無論怎樣的頂層社會，都會發生在中央——地方——社會這個政治構架內。頂層設計如果沒有地方政府和地方社會的動力，既不會科學，也會很難實施，變成空中樓閣。
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