日前召開的中央經濟工作會議指出了明年經濟工作的重點任務是去產能、去房地產庫存、去杠桿、降成本和補短板，同時指出完成這五大任務需要宏觀政策、產業政策、微觀政策、改革政策、社會政策支持。具體到明年的財政政策，會議已明確定調為“積極”。對此如何理解？財政政策應如何積極？本文試作一簡析。
一、三大原因繼續積極
所謂積極財政政策，是指在經濟趨緊的時期，政府通過增加支出、增加投資的方式，擴大社會總需求，以燙平經濟周期，保持宏觀經濟穩定的經濟政策，經濟學上稱之為“擴張型財政政策”。具體到政策工具上，主要有減稅、增加政府支出、發行政府債務三個方面。
1998年以來，我國已實行過兩輪積極的財政政策，第一輪是在1998-2002年，共四年；第二輪是從2009年至今，現已持續了6年。六年來，我國的財政支出增長很快，債務規模不斷增加，另外還推行了營改增、小微企業減免稅、清理不合理收費等減負措施，對于“穩增長”下立下了汗馬功勞。但隨著各方面情況的變化，積極財政政策已呈現出邊際效應遞減的趨勢。同時，整個2015年，從中央到地方的財政收入增速都在急劇下降。在此背景下，2016年財政政策選擇繼續積極，是一個十分不易的抉擇。究其原因，主要有以下幾個方面。一是經濟進入了新常態后，要扼止住經濟增長下滑過急過快的趨勢，急需要財政政策加力增效，特別是在貨幣政策連續“降準”、“降息”后仍然效果不彰的情況下。二是2020年全面建成小康的剛性要求。按照有關方面的測算，要在2020年達到GDP總值較2010年翻一番的目標，在整個十三五期間，年均GDP增長率不能低于6.5%。三是全面深化改革的需要，當前正值改革的攻關階段，必須通過財政政策托住經濟大盤，為推進供給側結構性改革贏得寶貴的時間。所以，即使積極財政政策已實行了六年，疲態已有所顯現，繼續積極仍然是必須而為、不得不為的政策選項。但這也給我們一個清楚的提示，為盡量減少其負面效應，2016年的積極財政政策應當在方式、重點等方面與過去有明顯區別。
二、切實為企業減負，打出減稅、減費、減基金、降社保等的“組合拳”
近一個時期以來，社會上要求為企業減稅的呼聲十分高漲。理論上講，在經濟下行的時期，通過減稅為企業降低負擔，保證企業渡過經濟寒冬，存活到下一個繁榮期的到來，是宏觀調控的題中應有之議。但具體到怎么減稅，則必須結合實際情況，深入研究、審慎考慮。
客觀地說，當前減稅面臨著三重現實困難。一是各級財政收支出現較大缺口，一方面收入增速明顯下滑，另一方面支出仍然高企。以2015年前11個月計算，全國一般公共預算收入的增速平均為5.5%左右，而支出增速則在17%以上。二是積極財政政策加力增效需要進一步加大政府投資，而這也意味著增加巨額支出。三是以“六稅一費”為核心的稅制改革整體而言具有“加稅”效應，而這與減稅的意圖背道而馳。在這種情況下，實施減稅就不能就稅收論稅收，而要將目光和視野拓展到更加廣闊的范圍上來。
2015年1-11月，我國廣義政府收入（不包括國有企業上交紅利）為21.72萬億元，其中，稅收收115430億元
非稅收入24505億元，政府性基金34205億元億元，各類社保收費約為43105.1億元。可以看出，整個政府收入的47%是在稅外形成的。通過與企業家的訪談可知，稅收固然形成企業負擔，但這是任何一個時期、任何一個國家，企業都必須承擔的負擔，整體而言是合理、合法的。真正加重企業負擔的，是那些不甚合法、或者雖然合法但并不合理的各類稅外收費，如總和繳費率達到工資40%以上、居全球前列的“五險一金”、各類名目繁多的行政審批以及附著其上的各類收費、政府性基金、歧視性的電價、過高的融資成本、物流成本等。因此，結合我們的前期研究和此次中央經濟工作會議的精神，明年的減稅更準確的表達是“減負”，主要集中在以下六個方面：一是降低制造業增值稅稅率，二是進一步正稅清費，清理各種不合理的收費，三是降低社會保險費，精簡歸并“五險一金”，四是降低企業財務成本，五是降低電力價格，六是降低物流成本。在這幾項減稅降費的舉措中，我認為清理不合理的收費、政府性基金仍然是重中之重。這方面前期已做了不少工作，但由于收費體系復雜，涉及者眾，可減的空間仍然很大。明年應將清理的重點由中介收費進一步延伸到行政性收費，如無特種情況，那些附著于政府普遍性服務之上的收費，原則上應當一律取消收費。在一些經濟發達地區，早幾年就提出了行政性“零收費”的概念，在此輪清理收費中應當大力借鑒。政府性基金方面，財力部門化十分明顯，且稅、費、價詭密難分，歷來只漲不降，更應當是改革的重點。社會保障費方面，一方面要適度下調費率，但為了保證整個社保體系的可持續，另一方面同時必須輔以社會保障制度本身的結構性改革，在降費率的同時擴大繳費面，適度強化繳費金額與支取標準之間的數量聯系，盡早實現全國統籌。
二、借力
PPP，努力放大政府投資支出的效應
通過增加政府支出、加大政府投資而提振有效需求，是積極財政政策的傳統方式，也是傳統宏觀調控的經典做法。但與過去不同，2016年政府投資的方向將更加集中到有利于全局、長期、基礎、中高端的方面上。具體有以下幾個方面：
一是城市特別是中小城鎮的基礎設施、市政設施建設支出，如地鐵、城市管廓、城際交通、各類公用設施等。這主要是因為我國仍然處于城鎮化中期，未來還有數億人要進城，對于市政設施、基礎設施建設方面的需求是客觀存在的。但與過去這類投資主要集中在特大城市、省會城市相比，今年的投資要更加偏重于數量眾多、基礎設施明顯不足的中小城鎮，以適應新型城鎮化的要求，構建合理的、大中小相結合、功能互補的城鎮體系。
二是重大科技項目和重大創新支出。為落實創新驅動發展戰略，五中全會已要求實施一批國家重大科技項目和在重大創新領域組建一批國家實驗室，增加這方面的支出是必然趨勢。
三是環境保護與生態修復方面的支出。我國的環境與生態問題已到了刻不容緩的程度。為了重現藍天碧水，財政一方面要積極支持能源升級、設備更新、大力發展環保產業，另一方面在水、土、氣的修復上也要加大支出。
四是加大扶貧支出。有測算表明，在未來五年要解決7000萬人的脫貧問題，需要投入6000億元的巨額支出，用于產業建設、移民安置和最低生活保障等方面。
五是加大各類補短板的支出。為配合“去產能”，明年財政將在支持相關企業兼并重組、安置職工下崗、轉崗培訓等方面增加支出。
除上以上幾個方面，明年財政還將繼續在棚戶區改造、社保、就業、城鄉社區、醫療衛生等方面增加支出。
我們預計，在明年財政減收增支的背景下，對于財政資金的使用會更加借力于杠桿效應，即通過PPP撬動社會資本，達到“以一當十”、“四兩撥千斤”的效果。為此，各類PPP引導基金、輔導資金、以獎代補資金也將大量增加。
三、階段性提高財政赤字率，釋放可用資金空間
理論研究表明，在任意一個時點上，增支、減稅、控制債務這三個目標是不可能同時實現，這就是財政分配上的“不可能三角”理論。以此觀之，2016年既要增支，也要減稅，增加財政赤字、增加債務就是必然對沖之舉。
客觀地說，長期以來，我國中央財政赤字率總體而言是控制得比較好的。按照《馬約》中關于赤字率不超過3%、債務率不超過60%的鐵律，即使實行了六年和積極財政政策，各個時期的赤字率有所上升，但到2015年，全年的赤字率也才達到2.3%，債務率約20%。無論是相對于理論推測，還是相對于主要發達國家的債務情況，這兩個數字都是偏低的。值此經濟下行，財政政策繼續積極之際，以往歷年始終有節制的、理性控制所形成的較低債務水平，成為今天破解困局的救命稻草。
中央經濟作會議已經提出，要“階段性地提高財政赤字率”。但仍然需要回答以下三個問題：
第一，赤字率提高到多少合適？2015年，我國的赤字率已經提高到2.3%，距離3%的國際紅線尚有0.7個百分點。以此而言，赤字率提到3%，將新增加19200億元的可用資金（以2014年GDP總值來計算）。相較于上文的支出圖景，以及2015年以來我國政府性投資支出的比重，我認為，如果能以PPP的方式與社會資本結合，止于3%的紅錢應當能滿足2016年的資金需要。
第二，多出來的債務資金如何分配？在我國，政府債務分為中央政府和地方政府兩部分。在現行制度法規下，地方政府所需的債務資金，要經由財政部分配債務額度，然后再面向市場發行。因此，近2萬億元的債務資金首先要在各地進行分配。按2015年的慣例，分配債務額度要考慮地方建設需要、現在財政能力、管理水平等多種因素。在2016年，這一分配債務額度的做法仍將繼續沿襲。至于省以下的地方政府，仍然要按現行規則向所在省申請債務額度。
第三、債務資金如何使用? 自財政部發布關于地方債務管理的43號文以來，債務資金的使用方式已經發生了很大的變化。即由過去的政府直接支出的大包大攬式更多轉向政府與社會資本合作的PPP模式上來。2015年，PPP在全國春潮涌動，據不完全統計，全國各類掛牌招客的PPP項目資金已達到5萬億元。但由于種種原因，實際簽約和落地的項目不到其中的三分之一。為了鼓勵PPP，使之真正成為地方債務“關后門”、“修圍墻”之后一個“開前門”的合理選擇，2016年新增的債務資金應當主要用作政府與社會資本合作（PPP）的“引子錢”，以達到“四兩撥千斤”的杠桿撬動效應。另外，提高赤字率、增發債務還要和地方政府存量債務置換相協同。2015年，財政部用于置換地方政府存量債務的資金額度已高達3.2億元，目前仍然有14.34萬億元的地方債，需要在三年的時間內消化。因此2016年新增債務要同時考慮這一歷史遺留問題。
2016
年是“十三五”開局之年，也是供給側改革深入推進之年，財政作為國家治理的基礎與重要支柱，在深化改革中發揮著“牽一發而動全身”的作用。財政政策也將服務于國家宏觀經濟大局，再次被寄予厚望，在繼續“積極”的道路上前進。
2016年中國積極財政政策前瞻
來源：財經網
發布時間：2016-02-13 08:36:05
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