作者范必撰文指出，政府作為監(jiān)管主體應當加強監(jiān)管力量建設，在制度安排上要解決政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開，統(tǒng)一監(jiān)管還是分段監(jiān)管，垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管等問題。這些問題目前尚無具體的解決方案，還有待提上改革日程。這篇文章具有一定參考意義。
2016年1月26日，習近平主席主持召開中央財經領導小組第十二次會議，研究供給側結構性改革方案，表明這項改革即將進入具體實施階段。習近平總書記在會上指出，制定好方案是做好供給側結構性改革的基礎。供給側結構性改革涉及面廣，影響深遠，可謂牽一發(fā)而動全身。
其中，我國能源行業(yè)產業(yè)集中度高、國有企業(yè)比重大，推進電力、油氣改革無法回避國有企業(yè)改革，國企改革也不能回避能源改革。如何將能源行業(yè)改革與國企改革統(tǒng)籌考慮，這是當前面臨的突出問題。
1.國有能源企業(yè)如何分類
這一輪國企改革的重點之一，是將國企按商業(yè)類和公益類進行分類改革。國有能源企業(yè)屬于哪一類？
能源是商品，應當由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個意義上講能源企業(yè)屬于商業(yè)類。但現在部分國有能源企業(yè)又負有普遍服務職能，如滿足弱勢群體用能需求、為農業(yè)生產提供低價電低價油等，這些業(yè)務具有一定的公益性。電網企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務與公益性業(yè)務混在一起，內部形成了交叉補貼，無論將他們歸為哪一類都不夠準確。
解決這個難題，關鍵還在于劃清政府和企業(yè)的職能。即政府為公民和企業(yè)提供基本公共服務，包括對困難群體用電用油提供補貼；能源企業(yè)則要按供求關系定價，按商業(yè)原則經營；工商企業(yè)和居民用能則按市場價格付費。
在明確政企職能的前提下，可以將本應由政府承擔的公共服務職能從能源企業(yè)中剝離出來。盡管政府滿足特殊群體能源基本服務需求的職能仍然要由能源企業(yè)完成，但政府與能源企業(yè)的關系是政府購買服務，而不是通過能源企業(yè)內部的交叉補貼來解決。在能源企業(yè)剝離公共服務職能后，能源企業(yè)才能真正成為商業(yè)類企業(yè)。
2.交叉補貼落誰家
國有能源企業(yè)中發(fā)生的交叉補貼，一般理解為企業(yè)以低于邊際成本的價格向公益性業(yè)務提供商品或服務，這部分補貼需要由企業(yè)商業(yè)性業(yè)務的盈利來承擔。從理論上講，剝離企業(yè)承擔的公共服務職能后，這部分交叉補貼支出責任應當轉由政府公共預算承擔，這勢必增加財政支出。在當前經濟增長放緩的形勢下，財政的收支矛盾已十分突出，能否推進這項改革需要作認真的測算。
長期以來，國有能源企業(yè)反映交叉補貼數量很大，但究竟大到什么程度，一直沒有準確的數據。財政支出都要有預算，哪些可以納入預算，哪些不能納入預算有嚴格的規(guī)定。很多在能源企業(yè)內部認為是公益服務的支出事項，按照財政的標準是不應支出的，一旦將交叉補貼的支出責任轉到財政，數量會受到嚴格控制。
比如，工商企業(yè)用電用氣價格高，城市居民價格低，能源企業(yè)用工商業(yè)電價氣價補貼居民消費，這在交叉補貼中占了很大一部分。一般來說，城市中越是收入高的家庭用能越多，享受的交叉補貼就越多，這是不公平的，也違反了交叉補貼的初衷。真正的困難群體家庭實際用電用氣量比較少，政府已經為他們建立了最低生活保障和各種救濟制度，不必由能源企業(yè)進行補貼。因此，將企業(yè)交叉補貼的支出責任交給政府，政府的實際支出不會增長太多，而補貼也會更為公平合理。
3.網絡監(jiān)管不可少
在最近出臺的幾個改革意見中都明確了網運分開、放開競爭性業(yè)務的改革方向。電網、油氣管網都是網絡型行業(yè)，這意味著今后有可能在這些領域進行企業(yè)資產和業(yè)務重組，這是國企改革與能源體制改革的重要結合點。
對網絡型行業(yè)而言，加強政府監(jiān)管是改革的應有之義。重點要監(jiān)管幾個方面：一是政府對網絡輸配業(yè)務單獨定價、單獨監(jiān)管；二是網絡向第三方無歧視開放；三是網絡建設投資向各類投資主體開放。
政府作為監(jiān)管主體應當加強監(jiān)管力量建設，在制度安排上要解決政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開，統(tǒng)一監(jiān)管還是分段監(jiān)管，垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管等問題。這些問題目前尚無具體的解決方案，還有待提上改革日程。
4.向管資本為主轉變
現行的國家對國有能源企業(yè)管理方式與其他國資無異，主要是管人管事管資產，股東回報在其中處次要地位。過多的直接管理極大地制約了企業(yè)的自主權，不利于企業(yè)參與市場競爭。
國資監(jiān)管轉到以管資本為主，體現了國家在國有資產經營目標上的重大轉變。具體到能源企業(yè)，首先可以通過資本運營實現轉型升級。現在大量的國有能源企業(yè)是按能源品種建立的，有關部門也是按資產量對能源企業(yè)進行排位，如發(fā)電企業(yè)看裝機容量、油氣和煤炭企業(yè)看資源儲量。管資本為主后，應當允許能源企業(yè)根據世界能源格局的變化和我國能源代際更替的需要，更靈活地處置資產，從事投資回報更高的能源業(yè)務。
其次，國有能源企業(yè)可以出讓部分股權解決歷史遺留問題。這對很多目前陷入困境的煤炭企業(yè)、老工業(yè)基地企業(yè)有很強的現實意義。
三是提高能源國有企業(yè)國有資本經營預算規(guī)模。與能源國企動輒上萬億的資產相比，其上繳的國有資本預算規(guī)模偏低，而且大量的預算又用于國有能源企業(yè)，有的還在享受國家補貼，這種情況必須改變。今后國家應當將能源企業(yè)國有資本股東回報的多少，作為衡量企業(yè)業(yè)績和社會責任的主要標志。
注：本文摘自《供給側改革》一書有刪
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