■上海自貿試驗區下一階段的重要使命，就是強化以制度創新為主要內容的供給側結構性改革，為國內外投資者、企業家在上海自貿區的創新創業提供更好的、真正與國際接軌的營商環境。
■政府在供給側可以作為的空間巨大，包括服務供給、政策供給、規劃供給、制度供給、法治供給、環境供給等不同層次、多個維度，從當前面臨的形勢和突出問題出發，我們應該把政府供給的重點放在“簡政放權、放管結合、優化服務”上。按照這樣的思路，我們可以以放、管、服作為橫軸，以金融、投資、貿易、科創、政府自身等領域的改革作為縱軸，形成自貿區綜合改革的一個坐標系、一張路線圖。
今年初，李克強總理在“十三五”規劃編制工作國內外專家座談會上指出，本屆政府推進簡政放權、“雙創”和“互聯網+”，實質上都是從供給側發力。筆者認為，黨中央、國務院設立中國（上海）自由貿易試驗區兩年多來，從1.0版本的貿易便利化，到2.0版本的投資自由化、金融國際化，再到3.0版本的創新要素跨境配置，看似聚焦于金融、投資、貿易、科創等專業領域的制度創新，實質上是以開放倒逼改革，加快促進政府職能轉變、政府組織重構和政府監管創新。在供給側改革中，政府除可以通過調整稅制、稅率等促使企業改善產品和服務的供給質量，更可以從簡政放權、放管結合、優化服務即“放、管、服”等角度精準發力，最大限度地激發市場和企業的創新創造活力。上海自貿試驗區承擔著為BIT等對外談判提供實踐依據、為國家探索最佳開放模式等重要使命，更應站在供給側改革的戰略高度，努力做到“放得更活、管得更好、服務更優”，率先構建與高標準國際投資貿易規則相銜接的法治化、國際化、便利化的營商環境。
制度創新、制度供給
是自貿區有別于開發區的核心使命
自由貿易試驗區不是傳統意義開發區、經濟特區的升級版，也不是海關特殊監管區或保稅區的升級版，而是集金融、投資、貿易、科創等領域的開放與創新于一體的綜合改革區，是全面對標國際通行規則、全面檢驗綜合監管能力的壓力測試區，是全面提升治理能力、徹底改變行政理念、大幅提高行政效率的政府再造區。自貿試驗區的重心不是招商引資而是制度創新，手段不是稅收洼地而是環境高地，特質不是無序競爭而是公平準入。上海自貿區的設立和擴區，其意義絕非物理形態、經濟總量的改變，更主要是制度層面的創新、制度環境的供給。
過去我們做開發區時，所謂的營商環境更多是指招商環境，比如搞點財政扶持、優惠資金、便宜地價，今天在自貿區的框架下做營商環境，強調的是軟環境、制度環境。學習領會十八屆五中全會的精神，營商環境的頂層設計是凸顯市場化，即厘清政府與市場的邊界，管住有形之手、激活無形之手，在市場化的基礎上，進一步凸顯法治化、國際化、便利化。
對上海自貿區來說，就是要在全球經濟一體化的大背景下，致力于建設公平、透明、可預期的市場環境，促進營商環境法治化、國際化、便利化。
解放和發展生產力
是評判自貿區改革成敗的重要標準
自貿區改革的重心是制度創新、制度供給，而檢驗制度創新、制度供給成效的重要標準是解放和發展生產力。
2013年9月上海自貿區設立至今，兩年多時間共新設各類企業3萬家，相當于前20年新設企業數的一半，平均注冊資本約為5000萬元人民幣，其中新設外資企業數占全部新設企業數的比重從最初的6%提高到最近的20%，實際發生納稅記錄的新設企業占比達到70%以上；自貿區2015年實現境外投資230億美元，相當于2014年的5倍。
這組數字充分說明了以下問題：一是市場主體的創新創業活力不斷迸發；二是外資對負面清單為主的管理模式、對自貿區制度創新的認同度持續提升；三是注冊資本迥異的小微企業與大型企業并存，創業成功率維持在較高水平；四是自貿區成為中國企業“走出去”、參與“一帶一路”建設的重要橋頭堡。
兩年多來，上海自貿試驗區著眼于解放和發展生產力，在制度創新、制度供給上做了大量探索。這些改革措施，歸納起來就是“對標國際、直擊痛點、放松管制、放寬準入”，為市場和企業更好地利用國際國內“兩個市場、兩種資源”提供最大限度的便利，充分激發市場活力和企業家精神。這些改革舉措完全可以作為供給側結構性改革的重要方面，在“十三五”期間進一步加以深化，形成一整套可復制、可推廣、可輻射的經驗做法，真正實現以自貿區改革為全國面上改革探路先行的使命。
簡政放權、放管結合、優化服務
是自貿區供給側改革的重點
深化供給側結構性改革，其實質是要更好地激發市場主體的創新創業活力，最大限度地激發全社會的企業家精神，從而更好地實現新的商業模式、新的產品服務的供給。政府在供給側可以作為的空間巨大，包括服務供給、政策供給、規劃供給、制度供給、法治供給、環境供給等不同層次、多個維度，從當前面臨的形勢和突出問題出發，我們應該把政府供給的重點放在“簡政放權、放管結合、優化服務”上，從而推動市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用，為“大眾創業、萬眾創新”提供最佳的營商環境。
如果說，過去我們十分重視出口、投資、消費等需求側的管理，現在我們應該同樣重視簡政放權、放管結合、優化服務等供給側的管理，努力實現出口、投資、消費“三駕馬車”與放、管、服“三個環節”的良性互動。以上海自貿區為例，金融、投資、貿易、科創等領域的改革，都有一個放、管、服的問題。比如金融領域，允許內資企業借外債、允許外債資金意愿結匯就是“放”，反洗錢、反逃稅、反涉恐融資就是“管”，積極完善金融發展環境就是“服”。比如“證照分離”改革試點，取消和簡化經營資格審批，是“放”；對涉及國計民生、公共安全、金融安全等事項加強準入管理，是“管”。比如，在外資準入改革中，負面清單外，外資以備案方式進入，是“放”；遵照國際通行規則和中國的法律規定，對那些影響或可能影響國家安全、國家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購對象、敏感行業、敏感技術、敏感地域的項目，發起可能的安全審查，是“管”。
按照這樣的思路，我們可以形成一個以放、管、服作為橫軸，以金融、投資、貿易、科創、政府自身等領域的改革作為縱軸，形成自貿區綜合改革的一個坐標系、一張路線圖。
放、管、服三者之間也有密切的內在聯系。比如“寓管理于服務”、“以服務促管理”，比如“放”的過程中可能發現需要加強管理的，“管”的過程中也可能發現可以放松管制的，比如有些“服”的內容蘊含了管理流程的再造優化。搞清楚里面的辯證關系有助于深化供給側的改革。近期，上海自貿區在1000多個辦事窗口推行了“OK&Quick！”的理念和一線辦事人員無否決權的改革舉措，也就是一線窗口辦事人員不能對前來辦事的群眾和企業簡單說“NO”，他們的權力只有說“YES”，而說“NO”要經過慎重研究和上級批準，說“NO”之后還要向群眾和企業給出合理的建議。這一做法看起來是一種便利化的服務措施，但這種“服”會對“放”和“管”起到積極的推動作用，甚至會對政府現行的運行模式以及組織架構產生重大影響。
當前，在自貿區改革的實踐中，市場和企業反映十分強烈的一個問題就是準入門檻仍然較高、準入標準仍然不夠透明、準入程序仍然不夠方便等，無論是內資還是按照“準入前國民待遇+負面清單”模式進入的外資，都有明確訴求加快推進“證照分離”改革。這也是我們選擇這一切口作為自貿區供給側結構性改革先行試點的直接動因。
2015年12月，國務院常務會議同意在上海市浦東新區推進“證照分離”改革試點，取消或簡化了一批許可證的審批事項，提高了一批許可證審批的標準化、透明度，強化了一批許可證的準入管理和風險防控。這是推進簡政放權、放管結合、優化服務的重要舉措，有利于營造更加寬松、便利和法治化的營商環境，有利于激發全社會的創業創新活力，有利于進一步轉變政府職能、提高政府效能。
這一試點切口看似不大，實質上是一次破冰之旅。自貿區商事制度改革的第一步，是實現從“先證后照”到“先照后證”的重大轉變，讓企業可以先領取營業執照，在法律意義上先獲得主體資格，以便先行開展銀行開戶、人員招聘、物業租賃等活動，然后再到主管部門、監管部門或審批部門申領各類許可證，以便獲得相應的經營資格。
這個改革的第二步，是實現從“先照后證”到“證照分離”的根本性轉變，真正實現主體資格和經營資格獲取相分離，無論是前置審批還是后置審批，都要重點解決許可證的辦證多、辦證難、辦證煩等企業最為關切的痛點問題，做到能取消則取消，不能取消的列入市場準入或經營資格許可“負面清單”，最終實現“取消為常態、審批為例外”的格局。
這個改革成敗的關鍵在于兩個方面：一是對保留的審批事項要實現審批條件的標準化、格式化、目錄化，切實提高市場主體獲取經營資格的透明度、穩定性和可預期性；二是要建立部門協同、信用信息共享等機制，運用大數據、互聯網等手段，對所有市場主體“寬進”以后的經營行為（無論是保留審批還是取消審批的）實行最為有效的過程監督和后續管理，切實維護國家利益、公共利益不受損害，確保不發生系統性、區域性風險。
“證照分離”改革之所以具有破冰之旅的重大意義，就是因為其顛覆了政府傳統的行政理念，實現了從“審批制”向“備案制”的重大轉變，實現了從最為嚴格的事前準入到最為有效的事中事后監管的重大轉變，建立了“誰審批、誰負責，誰主管、誰負責”的權責一體化機制，建立了登記注冊、行政審批、行業主管既相互分離又相互銜接的綜合監管機制。
這一改革將對政府職能轉變產生深遠的“倒逼”影響，推動政府部門將工作重心轉移到完善事中事后監管的基礎性制度上，包括推進建立社會信用體系、信息共享和綜合執法制度、企業年度報告公示和經營異常名錄制度、企業投資信息報告和公示制度、社會力量參與市場監督制度等。
加強事中事后監管，當務之急是加強監管基礎設施尤其是信息共享平臺建設。有人曾經形象地說過，政府部門的不少信息系統是“蜂窩煤式”的，往往“上下暢通、橫向不通”，應依托互聯網、大數據、云政務把這些數據上下左右全面打通。一個是G2G，也就是政府部門、監管部門、司法部門之間的數據要打通；一個是PPP，政府（Public）和社會（Private）要形成伙伴關系（Partnership）、強化協同監管。近期，上海自貿區的工商、稅務、食藥監等部門把各自掌握的企業注冊、稅務登記、餐飲衛生等數據全面開放給餓了么等APP訂餐平臺，平臺管理者將在平臺上注冊和運營的餐飲企業自主提供的信息與政府部門的信息做驗證和匹配，從根源上杜絕了無證無照經營者的違法違規空間。
加強事中事后監管，把主體責任落實在企業頭上十分重要。過去，政府對企業的經營行為事無巨細、管頭管腳，看似權力很大，實則責任很大。而本該企業自己負責的很多事項，由于政府以審批的方式全面介入，反而大大減輕了企業自律和風險防控的責任，其結果可能導致更多問題的發生?，F在，政府對企業的經營行為大部分取消審批或改成告知承諾等方式，同時配套“雙隨機”（監管者或執法者隨機抽取產生、被監管對象或被執法對象隨機抽取產生）、“飛行監管”等制度安排，看似政府的權力做減法，實則震懾力做加法，企業的自律和風控則是做乘法，他們必須更好地做到對自己負責、對監管部門負責、對社會負責。比如，在金融領域，上海自貿區推行“展業三原則”，要求銀行在“了解你的客戶”、“了解你的業務”和“盡職審查”的基礎上，只需憑區內機構和個人提交的收付款指令，即可直接辦理相關外匯業務，無需再經外匯管理部門的審批。這一簡政放權的改革，實際上把外匯業務的審核責任從監管部門轉移到了商業銀行這一市場主體，既讓監管部門把精力從事前審批轉到事中事后監管上來，也最終落實了商業銀行的主體責任。
加強事中事后監管，引入和推廣“單一窗口”甚至“單一政府”的理念做法十分重要。過去，我們搞了“一門式”，這已經是很大的進步了，可以讓群眾和企業少跑路，幾個部門都在一個辦事大廳受理。但是，一個辦事大廳里的各個窗口都需要群眾和企業提供材料，有些材料重復度還很高，辦事需要來回跑幾次?，F在，自貿區搞企業準入“單一窗口”、國際貿易“單一窗口”、外國人辦證“單一窗口”，從“一門式”到“一口式”看似變化不大，實質上背后涉及政府不同職能部門、一個部門內部不同業務處室的協同。比如，外國人在自貿區辦證就會涉及外國人就業證、外國專家證、外國人居留證等，這三證分別由人保局、外專局、公安局受理。2015年11月上海市政府頒布的“雙自聯動”實施方案中，就明確要把三個證的辦理在一個窗口整合起來。對外國人來說，人保局、外專局、公安局，都是“中國政府”的概念，這種“單一窗口”的做法有助于打造“單一政府”的形象。比如，上海自貿區的國際貿易“單一窗口”，2015年6月上線了1.0版本，涉及進出口許可等六大模塊以及海關、商檢、外管、口岸、郵政等16個部門，企業就可以做到在一個窗口遞交所有材料，在一個窗口接受材料初審反饋和補報，在一個窗口領取辦結通知或審批文件，大大節約了時間和成本。“單一窗口”模式，有利于倒逼政府部門之間的工作協同和信息共享，從而對事中事后監管起到正向的推動作用。
法治保障程度、風險防控水平有多高，
自貿區開放程度就可能有多大
上世紀80年代，有學者和領導在談到市場調節與計劃指導的關系時曾經說過，“這就像鳥和籠子的關系一樣，鳥不能捏在手里，捏在手里會死，要讓它飛，但只能讓它在籠子里飛。沒有籠子，它就飛跑了?！薄爱斎?，‘籠子’大小要適當，該多大就多大。”
今天讀來，如果把“鳥”理解成“大眾創業、萬眾創新”的市場主體，而把“籠子”理解成事前準入、事中事后監管的“恢恢天網”，無疑又給我們帶來新的啟示。比如，對金融開放而言，注冊在上海自貿區的企業可以開立自由貿易賬戶，無論是外資企業還是中資企業，無論是非金融企業還是商業銀行、非銀行金融機構，都通過該賬戶可以獲得相當于凈資產一定倍數的境外融資，根據最新的自貿區金改40條，企業融得的外債資金還可以按意愿結匯。除了從境外獲得融資，自貿區的企業將來還可以更多地利用FT賬戶體系實現對外金融投資、參與國際金融交易平臺的交易等。這樣的開放程度，背后是強大的FT賬戶體系實時動態監測平臺，這個平臺正在對所有FT賬戶實現逐個企業、逐筆交易、7X24小時的連續動態監管，而且還看得清楚錢從哪里來、又到哪里去。
今天，自貿區辦證大廳展示著三句話，“法無禁止皆可為，法無授權不可為，法定職責必須為”，分別對應著負面清單、權力清單、責任清單。對自貿區的企業來說，“法無禁止皆可為”，企業應該在防范風險、守住底線的前提下積極創新、大膽創新，最大限度地挖掘創業創新的潛力。對自貿區的政府部門而言，“法無授權不可為”，政府做事都要依法行政、于法有據，浦東新區與自貿區管委會已經實現一體化合署運作，這里的每個部門可能是全國最精簡的政府機關，這為解放和發展生產力理順了相應生產關系，下一步應該朝著效能政府、責任政府、透明政府、誠信政府的目標努力進發?！胺ǘ氊煴仨殲椤?，新業態新模式等發展可能存在一定的監管薄弱環節，政府應充分利用互聯網、大數據等現代技術手段，強化社會信用體系等事中事后監管的“天網”建設，強化部門之間的信息互通共享，結合社會監督、輿論監督、企業相互監督等方式，真正做到“天網恢恢、疏而不漏”。
在浦東新區“十三五”規劃的研究制定中，對上海自貿區建設提出了“開放度最高、便利化最優”的目標，而要實現這一目標，必需的制度保障應該是最好的法治化環境。筆者2003年初在博士論文《市場主導型融資模式研究》中曾提出“法治保障程度有多高，資本市場發展的廣度和深度有多大”的觀點，同樣道理，我認為，法治保障程度、風險防控水平有多高，自貿區的開放程度就可能有多大。
中央領導2015年11月視察上海自貿區時，要求上海大膽地試，使權力做減法，給責任做加法，為市場做乘法，用更高水平的改革開放釋放經濟發展的潛力，當好改革的掘進機、開放的破冰船。這就是上海自貿試驗區下一階段的重要使命，強化以制度創新為主要內容的供給側結構性改革，為國內外投資者、企業家在上海自貿區的創新創業提供更好的、真正與國際接軌的營商環境。
（作者系中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會政策研究局局長、黨組書記）
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