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■閆 坤 張 鵬

供給側結構性改革調控的主要目標是調控產出的規模、結構、布局和效益。以此為標準，供給側結構性改革調控框架可以由五部分構成，即：規模調控模塊、結構調控模塊、布局調控模塊、效益調控模塊和系統優化模塊等。其中，規模調控模塊是以提升宏觀調控的產出效果為主要目標，兼具結構性特征，但以總量性效果為主，在經濟下行期具有突出重要的作用。結構調控模塊是以優化經濟結構，使得產業、產能和市場、需求之間的統一程度大幅度提升，從而實現供給創新產生需求，而需求增長又帶動和激勵供給擴張與創新。布局調控模塊是以優化經濟要素和產業布局為主要目標的，在主體功能區體系不斷完善，國內產業創新和調整路徑不斷清晰的條件下，布局調控模塊可以將市場力量與政策運行實現有效的整合。效益調控模塊是以提高經濟運行效率和產業經營收益為支持目標的，進一步強化市場的決定性作用，破除一切不必要的行政性壁壘，在公平、公正的基礎上，推進要素的效率配置。系統優化模塊是一個內部調整模塊，因為我國的政策目標往往缺少必要的分類分級，往往存在同一切面上的多個平行目標，因此，調控模塊的運用也是綜合性的，還需要根據調控目標進行力度、順序和措施間的有序安排和調整，這是系統優化模塊的主要作用和功能。

供給側結構性改革調控框架的主要運行機制包括自動穩定機制、信號反應機制和相機抉擇機制等。自動穩定機制是由于財政金融政策自身的反波動屬性，而產生的緩沖和折沖效果，這個政策效果不是因為政策調整而取得的，恰恰是根據政策實施的要求而取得的。信號反應機制是指根據預警指標反饋過來的信息，進入自動處置，而啟動工具箱中的工具和相應的調控模式，該機制具有“半自動”的特點，對于工具箱、措施體系和調控反應的有效性要求較高，在實踐中還應有政策與市場協同的指標和工具安排。相機抉擇機制是指根據經濟運行的實際情況和政策工具資源情況，做出的有效的反應，這一機制可以與信號反應機制相并列，也可以作為信號反應機制下的承接和補充，在信號反應機制趨于完善的情況下，該機制應傾向于對已有自動化機制的修正和優化。

根據前述分析，供給側結構性改革調控的構成模塊分別是規模、結構、布局和效益，而供給側結構性改革調控的運行機制分別是自動穩定、信號反應和相機抉擇，也即將上述內容進行有效的整合，并形成供給側結構性改革調控所需遵循的主要原則。該原則主要包括：

第一，市場發揮決定性作用原則。供給側結構性改革調控的關鍵是政府的宏觀調控政策能夠對市場運行產生引導和促進，表面上看，政府政策處于主動地位，但實際的關鍵是政策對市場資源的撬動、引導和協調能力，而要實現這一目標，則須根據市場運行的規律和價格機制設計政策體系。

第二，穩中求進的原則。我國正在推進全面深化改革，但仍需處理好改革、發展、穩定的關系，在改革的進程中要堅持穩中求進，在供給側結構性改革的轉型調控之中，也要堅持穩中求進的基本策略。這個穩中求進既指供給側結構性改革調控中的各項政策手段的施為應考慮市場的可承受力，也指供給側結構性改革調控中的各個模塊的有序調配和協調運用。

第三，結構性調控為主的原則。盡管穩中求進是重要的基礎要件，但在實際調控中，仍須將當前經濟運行中的結構性矛盾作為主要調控對象予以應對。化解結構性矛盾，并構建中國經濟新一輪增長的重要支撐是穩中求進的根本目的，所以兩者之間也并不矛盾。因此，結構性模塊應成為整個供給側結構性改革調控的核心。

第四，注重政策效益和調控質量的原則。要建立政策工具的篩選機制，工具包的設計組合機制，政策體系的優化完善機制等，從而提升政策的效益，并增強調控的質量構成，既避免政策缺位，又防止政策力度過大，引發不必要的成本和風險。

根據上述的四個原則，可以看出，在基本構成中，結構調控模塊處于中心地位，其他調控模塊應服務于結構調控的有序開展和深化；在運行機制上，兼具主動性和自動性的信號反應機制應為著力完善的關鍵點，而自動穩定機制和相機抉擇機制則分別做好支撐和優化作用。

所謂供給側結構性改革調控即是根據產出的構成，從政策構成和政策模式兩個方面予以調控和管理，運用必要的財政金融手段，根據政策的四類構成和三類調控模式，實現有效的組合和運行方式，從而作用于產出的規模、結構、分布和效率，支撐經濟增長、結構優化和創新驅動的發展目標。

供給側結構性改革框架下的財政政策

供給側結構性改革框架下的財政政策是指以具有結構性調控功能為主的財政政策措施，通過自動穩定、信號反應和相機抉擇等調控機制，實現規模、結構、布局和效益等政策調控目標的政策體系。具體有：

供給側結構性改革財政政策手段可以按規模、結構、布局和效益等進行分類，其中，多項政策措施具有兩個以上的政策效應，要么進行進一步的細分，要么以其主要政策目標和功能作為分類標準。具體有：

第一，規模調控型政策措施。典型具有規模調控型的財政政策包括全面經濟刺激計劃、生產領域全面無差異的減稅和大規模投資性支出等。受到環境和政策效應的限制，“十三五”期間可行的政策構成為生產領域全面無差異的減稅和大規模的投資性支出等。

第二，結構調控型政策措施。財政政策的長處就在于可以實現政策操作和影響效果的可控性，因此，結構性調控的功能一直是財政政策的重要屬性之一。在財政政策之中，非區域性的差異化政策安排就具有結構性調控的特征，例如，實施的是差異化的增值稅，就將對不同行業間的稅負產生影響，進而導致行業利益的調整和產出的變化；實施的是差異化的企業所得稅，則將使企業的投資和增加值結構偏向稅負較低的行業；實施的是不同類型的行業投資補貼政策，也會導致產出增量在行業間的變化等等。因此，結構調控型政策措施不宜一一列舉和總結，我們將非區域性的差異化政策安排稱之為結構調控型政策。

第三，布局調控型政策措施。布局調控型政策要基于市場的效率結構和利益導向進行安排，單純的政府布局調控型政策往往跟強制性遷移、全面性補償等政策聯系在一起，作為重點政策工具在特定的領域內運用問題不大，但要作為常態性可靈活使用的工具則受到了顯著的限制。因此，本文所指的布局調控型政策是指具有區域性差異化的政策安排，并順應市場機制和作用，引致資源和要素流動，支持企業布局調整優化的政策安排。如對設立在產業集聚區的企業執行較低的政府性基金安排或提供企業遷移融資的成本補貼等，都可以實現產業布局的優化和企業布局的趨勢統一。

第四，效益調控型政策措施。效益調控型是指通過財政政策的運用對企業和行業的效益產生直接的影響，從而提升產業效率，提高企業收益。效益調控型財政政策包括基于公平競爭的獎勵性政策、基于創新及應用的支持性政策，基于產業鏈延伸和價值鏈優化的輔助性政策等。這些政策措施在當前的實踐中都有應用，可在政策工具包的設計中進一步細化。

運行機制主要是供給側結構性改革財政政策對自動穩定、信號反應和相機抉擇機制的有效分類和協同使用。具體有：

一是自動穩定機制。供給側結構性改革的自動穩定機制立足于對產出規模的自動調控，與規模調控型政策直接銜接。也即，供給側結構性改革自動穩定機制要在產出規模(或增加值水平)出現了較大波動的情況下，能夠啟動自動的調控性政策效果。典型的政策機制可包括累進性稅收機制、累進性的政府性基金機制、投資抵稅政策安排、產業發展專項基金(資金)安排等。

二是信號反應機制。該機制的核心要有分類分級的信號機制，并建有功能突出、構成靈活、針對性強的政策工具包，使得財政政策能夠根據不同的信號作出規范有序、有效反應。信號反應機制下的財政政策安排要有細化的功能定位清晰、構成措施明確、作用渠道穩定的工具包體系，且該體系應以結構調控型和布局調控型政策為主體，其他類型財政政策為補充。

三是相機抉擇機制。該機制可獨立運行，也可以根據信號反應機制的結果進行優化和完善。從政策運用來看，隨機性的特征較為突出，對獨立政策工具和工具箱的運用也需要根據決策臨時性的使用。但在前兩項機制構建完成的情況下，相機抉擇機制將逐步轉向以效益調控型政策作為主要的政策工具來源。證券日報

(閆坤系中國社會科學院財稅研究中心執行副主任、研究員，張鵬系財政部科研所研究員)