瑞穗證劵首席經濟學家沈建光撰文指出，目前對于金融協調監管的討論主要分為兩個層次，第一個層次是是否應該調整，核心爭論體現在監管調整的成本與收益究竟孰輕孰重。第二個層次是如何調整，成立國家層面的金融穩定委員會、“三會”合并成立統一監管機構以及仿效危機后國際央行改革最新經驗，成立超級央行均是備選方案。這篇文章具有一定參考意義。
中國“十三五”規劃建議將“改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，實現金融風險監管全覆蓋”，由此把改革目前的金融監管框架提高到戰略高度，也引發的日益激烈的討論和論戰。
早在三年前，筆者在本專欄發表文章《中國大部制改革構思》，提出現有“一行三會”（一行三會指中國人民銀行、中國銀行(601988,股吧)業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會）監管體系已不適應混業經營的金融發展新形勢，有必要進行深入改革。而在今年7月股災之后的文章《驅散股災陰霾的三步走戰略》中，筆者也明確表示，危機暴露出現有金融監管體系缺乏協調，迫切需要改進。
如今，針對金融協調監管改革的話題再次引發廣泛關注，支持者與反對者皆有不同見解。在筆者看來，目前對于金融協調監管的討論主要分為兩個層次，第一個層次是是否應該調整，核心爭論體現在監管調整的成本與收益究竟孰輕孰重。第二個層次是如何調整，成立國家層面的金融穩定委員會、“三會”合并成立統一監管機構以及仿效危機后國際央行改革最新經驗，成立超級央行均是備選方案。
一、改革現行金融監管框架勢在必行
僅第一個層次即是否應該調整而言，筆者認為有八大理由去改革現在的金融監管框架：
第一，混業經營是大勢所趨，現有金融監管體系嚴重落后于金融發展現狀。可以看到，目前中國所實行的金融監管體制是上個世紀90年代逐步形成的，伴隨著近年來大資管時代的到來，混業經營趨勢不可逆轉。然而，現行“一行三會”監管格局與這一發展趨勢相悖，導致金融市場機械分裂，監管真空區與監管套利的現象普遍存在。實際上，美國次貸危機爆發已為我們提供經驗教訓，當時次貸產品橫跨銀行、證券、保險等多種產品設計，監管落后恰恰是危機爆發的重要原因。
第二，現實危機拉響警報，如不修改金融監管框架，將醞釀更大風險。確實如此，今年7月發生的股災令人不寒而栗。當時證監會為防風險，大力清理配資，但對于銀行、信托、保險等其他金融行業究竟有多少資金進入、市場杠桿水平如何并不清楚。其后引發的股市大幅下滑以及連鎖反應更讓各監管部門手足無措，并加劇了系統性金融風險與救助成本。而早在2013年6月，中國也發生了令人瞠目的貨幣市場流動性危機，俗稱“錢荒”，更由于央行與金融機構之間溝通不暢，一度導致銀行間隔夜利率一度飆升至接近30%，顯現出分業監管的漏洞。
第三，金融危機后，國際經驗顯示央行在宏觀審慎方面的地位增強，監管職能大大提高。例如，英國對金融監管體制進行了徹底而全面的改革，取消了原有綜合監管機構——金融服務局（FSA），賦予央行宏觀審慎管理職責，又將微觀審慎監管職責收歸央行。美聯儲走向了“超級監管者”，不僅大小型金融機構均由美聯儲管理，連金融衍生品市場的一切金融監管權都由其管理。而歐債危機之后，歐盟亦批準了建立以歐央行為核心的銀行業單一監管機制，強化了歐央行在監管方面的地位。
第四，部門利益之間協調困難，“一行”與“三會”之間、“三會”內部之間往往存在著目標不一致，導致監管效率低下。從行政級別來說，“一行三會”都是部級機構，彼此互不隸屬，任務不同。而由于不存在隸屬關系，在核心職能存在沖突和矛盾之際，協調便會異常困難，導致金融風險積聚。例如，央行與銀監會方面，早前對于影子銀行的監管力度上便存在分歧，央行希望嚴格監管，而銀監會則擔心沖擊到銀行利潤。正如上文所提，此次股災的出現，恰恰反映了三會之間內部信息交流不暢，目標存在差異的局面。
第五，人民幣國際化的必然要求。金融危機以來，中國決策層推動人民幣國際化的力度空前，如資本項目方面，今年央行宣布境外央行、國際金融組織、主權財富基金可以運用人民幣投資銀行間市場，并在滬港通的基礎上進一步探索深港通；匯率市場化方面，央行完成人民幣匯率中間價改革；利率市場化方面，不再設置存款利率浮動上限等等。伴隨著人民幣加入SDR，人民幣成為儲備貨幣水到渠成。而伴隨著人民幣國際化地位的提升，金融監管方面也應該進行相應調整，以適應更加開放的國際化戰略，防范金融風險。
第六，央行作為金融體系流動性的最后提供者，只有打破先行監管框架，才能改變當前只能獲得零散化的信息碎片的局面。通過協調監管，掌握最全面的監管信息，利用信息優勢，及時干預和應對，避免事后救助以及相當昂貴的成本。
第七，金融創新，特別是互聯網金融的發展加大了對現有金融監管的挑戰。面對互聯網金融的快速發展，決策層的態度從最初觀望，到如今大力支持，并提出了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》。而此前著名學者謝平亦提出互聯網金融概念，認為此次互聯網指導意見指出互聯網其實提供的是平臺服務，其在信息、數據、產品、服務、渠道可對接很多金融業務，每一種業務都可以衍生出獨立的機構，然后在網上有效地整合。現有分業監管、機構監管的邏輯框架適用性較低，混業監管更合適。
第八，容易造成宏觀政策的疊加效應。一般而言，貨幣政策往往需要根據經濟周期的變化做出相機抉擇，但從過去經驗來看，由于銀行業面臨央行與銀監會兩道關卡，兩種力量相互作用下有時政策會產生疊加抑或是削弱的效果。比如，通脹高企，經濟過熱之時，貨幣政策需要維持偏緊基調，而監管部門如果加倍收緊，便會造成力度過大的局面。而此前一段時間，經濟下滑，貨幣政策更加積極，但監管部門處于對風險的考慮，存貸比等指標反而成為金融機構難過的關卡。兩者作用相互對沖，導致最終貨幣政策效果在執行過程中存在一定程度上的扭曲。
在筆者看來，上述一些原因邏輯清楚，論證有據，現行監管框架修改勢在必行。當然，對此筆者也發現也有一些反面的聲音，筆者亦羅列如下，以其在調整過程中，充分考慮反對面的合理性，尋找相對占有的方案：
一是有效監管不等同于機構框架調整，用機構變更代替深層次的改革，浪費人力物力，達不到改革目。其實際上道出了更深層次的改革目標，即不應是限于形式上合并，更重要的是推動全方位的改革，否則可能造成改革重點不明，效果不佳的局面。但筆者認為，尋找符合現有金融發展方向而又激勵相容的監管框架改革僅是第一步，相關的配套改革，如國企改革、行政管理體制改革，法制建設等需要協調推進，方能達到良好初衷。
二是“一行三會”合并重走老路。“一行三會”分立始于20世紀90年代初，不可否認，這一參考美國在上個世紀30年代形成的分業經營和分業監管模式，在特定歷史時期對于整頓金融秩序，防止金融系統腐敗起了很大的作用。但正如上文所談，大環境已經發生變化，金融混業經營大趨勢下，分業監管體制已經跟不上時代發展，需要應時而變。
三是“一行三會”監管格局經過多年運行，各機構專業水平已經大大提高，合并會導致監管效率上的損失。在筆者看來，上述觀點亦被現實所擊倒。雖然各自專業水平已經提升，但股災與錢荒都顯示，僅局限于各自領域的專業知識，不能做到協調監管，對于防范金融風險意義有限。相反，不論是成立協調監管機構，還是三會并入央行，原有的專業技能都仍會得到發揮，對此無需過度擔憂。
四是央行作為最后貸款者，又是超級金融監管當局，集所有權力于一身，容易產生道德風險。但正如匯金公司副董事長李劍閣在近日演講中所提，今年來的資本市場動蕩已然顯示出分業監管的道德風險更為嚴重。中國央行此前沒有金融監管職責，但有金融穩定任務，如果仍然利用碎片化信息，毫無疑問將增加央行的最后救助成本。
五是分立的監管部門可以形成制衡。對此討論便如同硬幣的兩面，增加制衡的反面便是容易出現協調不暢；而結合上文邏輯，即無論是增加制衡也好，專業性較強也罷，抑或是降低道德風險也可，在危機已經頻繁發生，且損失不斷加大之余，仍舊持有上述傳統觀點恐怕已經站不住腳了。
六是央行目標越多，越不利于傳統的貨幣政策目標實現。金融危機以來的國際經驗表明，各國央行的政策目標已經走向多元化，加強宏觀和微觀審慎監管被多國納入央行職責范圍。而中國貨幣政策目標歷來多元化，不僅包括低通脹、保持適度的經濟增長、創造適度的就業機會、保持國際收支平衡，甚至承擔金融穩定與改革發展。
如何協調上述目標，中國央行行長周小川曾表示，央行會通過多目標函數加權考慮貨幣操作以滿足六大目標。而筆者也在文章《中國貨幣政策新框架思辯》文章中提到，為了達到多重目標下的“次優選擇”，央行需要一手減負，一手加責。所謂加責，即央行應該在宏觀審慎管理方面承擔更多責任，加強與市場溝通等；所謂減負，則是應該從頂層設計的角度協調推進改革，過度承擔改革與發展之責是央行不可承受之重。
二、如何對金融監管框架進行調整？
既然現有金融監管框架存在弊端，那么，尋求更佳的調整方式便迫在眉睫。當然，目前對于下一步如何調整，學術界與政府決策層并沒有提出統一意見。歸納下來，大致有以下三種途徑：第一是強調把金融監管協調機制做實，比如在國家層面成立金融穩定委員會，從更高層面協調“一行三會”；第二是將“三會”監管權統一，成立綜合監管機構；第三是仿效危機后國際央行改革最新經驗，將“三會”并入央行，采取超級央行模式。
毫無疑問，上述三種途徑，均是對現有制度的改進。從三種方案涉及到的利益重新分配、部門調整以及人員調整來看，三種方案依次從簡入繁，對應的推進難度亦是從易到難。相比之下，筆者更傾向于第三種方案。
原因在于，對于第一個方案，成立更高層面的監管機構，協調“一行三會”，筆者對其效果存疑。要知道，以往并非沒有統籌協調監管的先例，早在2004年，“三會”就建立了“監管聯席會議機制”。而2013年錢荒發生不久，國務院便批復了建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，試圖使之起到協調各方，防范風險的作用。
然而時至今日，“監管聯席會議機制”仍主要是信息交流平臺，意義有限。按此邏輯，如果僅是在機構松散的情況下將“一行三會”合并在大決策機構之下，各自內部利益與各部門目標不改變，激勵機制沒有形成，與此同時，金融監管與貨幣政策的施行又是專業性相當強的工作，期待微觀基礎分散而決策機構進行專業性判斷，幫助多方協調，難度頗大，亦有些理性化色彩。
對于第二種方案，將“三會”監管權統一，成立綜合監管機構。雖然上述監管可以滿足“三會”之間的監管真空，發揮規模經濟效應，但央行與新成立的監管委員會如何協調更是未知，無法改變央行作為最后貸款人與信息不對稱方面的困局，一旦危機發生，成本必然較高。
實際上，危機之后英國金融監管的改革經驗可以給我們提供諸多啟迪。可以看到，危機之前，英國由金融服務局（FSA）對銀行、證券、保險業金融機構實施統一審慎監管，但金融危機的爆發，促使英國思考宏觀審慎監管的必要，取消了FSA，改為以構建強有力的中央銀行為核心的新型監管架構。FSA前主席特納勛爵（Lord Adair Turner）更是在操刀改革時提到“在一個完美世界中，我寧愿希望我們能夠在2005年或2006年的時候就完成這項改革”。
對于第三種方案。筆者認為，雖然其利益牽涉更深、部門調整、人員變動更多，但改革更為徹底，與國際化發展方向更為接近。一旦完成，可以深刻改革以往監管框架的弊端，幫助央行獲得信息優勢，降低最終貸款人的救助成本，并有助于宏觀審慎管理的實現。
當然，正如不少有益建議所提到的，“三會”納入人民銀行只是協調監管框架改革的一步。在筆者看來，未來監管協調機制應該遵循立體式改革模式，即從橫向、縱向、立向三個方位進行協調改革，方能發揮作用。
具體來看，所謂橫向，意味集中監管權，“三會”并入央行，在現有貨幣政策委員會的基礎上，建立相對獨立的金融穩定委員會，負責宏觀審慎管理和系統重要性機構的監管；所謂縱向，即為對現有“三會”投資者保護局合并，成立金融行為監管局，進行微觀監管與投資者保護；所謂立向，即為修改中央、地方金融監管事權劃分體制，對不跨省經營的各類準金融機構由省政府進行監管。
更進一步，在筆者看來，金融監管協調不應僅限于金融領域，未來國有企業是否仍然存在預算軟約束，監管者能否做到“監管”而非“主管”，央行如何做好防止金融風險等，也關系到全國范圍內的改革方案落地，如簡政放權、國有企業改革、財稅改革，甚至從本質上來講，涉及到依法治國、依法行政的治國理念，遠非簡單機構合并便可萬事無憂。
從長遠來看，建立現代化的金融協調監管體制挑戰重重。全國范圍內的相關配套改革牽一發動全身，在不斷探尋追求更加完善的監管框架基礎上，只有多重改革協調推進，才能達到提升金融監管體制，確保金融穩定，促進經濟發展的初衷。（來源：《首席經濟學家論壇》公眾號）
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