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青島市農(nóng)田建設(shè)類資金主要涉及六類項目，包括：發(fā)改部門的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)項目、國土部門的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治項目、水利部門的小型農(nóng)田水利重點縣和農(nóng)田水利建設(shè)項目、農(nóng)機部門的深松整地作業(yè)項目以及財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目。上述項目建設(shè)內(nèi)容有很多類同點，從操作層面來看存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：一是多頭申報、重復(fù)投入;二是分散管理、標(biāo)準(zhǔn)不一;三是管護不佳、效益低下。針對上述問題，青島市委市政府提前謀劃，以穩(wěn)糧增收為目標(biāo)，以改善和提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施為重點，大力推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。基于近年來農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作管理機制較為完善、項目設(shè)計水平和工程質(zhì)量較為扎實的實際，青島市政府經(jīng)過研究后，制定整合建設(shè)實施方案，建立了政府領(lǐng)導(dǎo)、財政牽頭、部門聯(lián)動、縣級負(fù)責(zé)的工作機制，計劃用三年時間(2015至2017年)完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的第一個“三年規(guī)劃”，即：整合各類資金21億元，在全市建成139萬畝旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。截至目前，已完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)92萬畝，財政資金投入約14億元。2018-2020年，青島市計劃再建設(shè)100萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

一、主要做法

(一)上下聯(lián)動，市縣兩級統(tǒng)籌推進。一是堅持以縣級為主體，統(tǒng)籌實施。縣級成立項目建設(shè)指揮部，合理規(guī)劃和制定資金整合的具體措施和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方案。市級建立聯(lián)席會議制度，對全市整合涉水涉地資金建設(shè)百萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織。二是堅持規(guī)劃先行，搭建平臺。各縣區(qū)立足當(dāng)?shù)貙嶋H，以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，科學(xué)統(tǒng)籌其他項目資金，合理制定符合本縣區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃方案，確保資金整合發(fā)揮最大效益。三是堅持明確分工，凝聚合力。在市聯(lián)席會議統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立財政牽頭、各部門密切配合的協(xié)作機制，統(tǒng)一思想、明確目標(biāo)、分解任務(wù)、落實責(zé)任、強化考核，切實增進市縣、部門之間的協(xié)調(diào)配合，努力形成工作合力。四是堅持上下聯(lián)動，穩(wěn)步推進。財政部門全面梳理和科學(xué)統(tǒng)籌現(xiàn)有各類資金，積極協(xié)調(diào)各主管部門，為縣區(qū)政府工作開展和項目實施創(chuàng)造有利條件。同時積極探索有利于資金整合的機制和模式，做好各類項目的銜接和溝通，穩(wěn)步推進項目實施。

(二)化零為整，資金項目同步整合。整合思路按照“六統(tǒng)、五分、五不變”進行。“六統(tǒng)”即：各方力量統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類項目統(tǒng)一規(guī)劃、各種資金統(tǒng)一安排、建設(shè)質(zhì)量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗收統(tǒng)一組織、工作成效統(tǒng)一考評。“五分”即：目標(biāo)任務(wù)分部門負(fù)責(zé)、建設(shè)內(nèi)容分項目實施、各種資金分賬戶運行、各類項目分渠道管理、建設(shè)成果分成效記功。“五不變”即：資金管理主體不變、建設(shè)目標(biāo)不變、資金投向不變、申報和批復(fù)路徑不變、管理約束不變。同時，鼓勵各區(qū)市積極創(chuàng)造條件，將其他渠道安排的涉水涉地資金納入整合范圍，集中力量支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，最大限度發(fā)揮整合優(yōu)勢。

(三)措施明確，保障縣級順利實施。一是整合建設(shè)規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，綜合統(tǒng)籌新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等內(nèi)容，編制三年建設(shè)規(guī)劃和年度建設(shè)方案。二是整合開發(fā)方式，由農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)主動對接，為其他項目鋪磚引路，堅持多措并舉、配合協(xié)同，突破單一模式，實現(xiàn)連片整治、綜合提升。三是整合資金投入，其他項目要與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入相配合，不能零打碎敲、“撒芝麻鹽”，發(fā)揮資金支出的整體合力。四是整合建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合現(xiàn)狀合理確定建設(shè)區(qū)域和建設(shè)內(nèi)容，按畝均財政投資1500元的標(biāo)準(zhǔn)實施項目，取消縣級配套，不足部分由青島市級財政兜底補足。

(四)建章立制，強化監(jiān)督考評。為規(guī)范整合建設(shè)工作，市財政聯(lián)合發(fā)改、水利等部門制定了《青島市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金和項目管理辦法》，進一步明確項目組織、申報實施、移交管護等方面工作程序，對整合資金嚴(yán)格按照“統(tǒng)籌使用、單一賬戶、報賬核算、專款專用”的原則，各類資金統(tǒng)一進入農(nóng)發(fā)專戶，由縣級統(tǒng)籌安排使用。同時，組織相關(guān)部門和專家研究起草了《青島市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目工程建設(shè)規(guī)范》，真正建立起符合實際需求的項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使各類項目支出有規(guī)范、建設(shè)有標(biāo)準(zhǔn)，為驗收及考評奠定有力基礎(chǔ)。同時，對整合建設(shè)工作建立相應(yīng)考評機制，強化監(jiān)督執(zhí)行：一是財政牽頭，相關(guān)部門共同參與項目的實施和建設(shè)管理。二是做好各專項資金管理辦法的銜接，確保資金用途符合規(guī)定和要求。三是嚴(yán)格遵循有關(guān)項目建設(shè)程序，落實項目法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制。四是積極借助審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等力量，定期開展監(jiān)督檢查，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目和資金的安全運行。五是建立以考評結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機制，獎優(yōu)罰劣，建立項目和資金運行的良好格局。

二、困難和問題

1、項目實施存在政策壁壘。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金大多為中央部門的項目和資金，各主管部門在不同時期分別下達(dá)項目申報指南，相關(guān)政策一直遵照中央有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，政策及管理要求并不一致，如在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上從畝均投資1000-2000元不等、在建設(shè)內(nèi)容上有的項目以農(nóng)業(yè)措施為主、有的項目以水利措施為主、有的項目可以根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨髮嵤┚C合措施。同時，對項目的資金支出范圍、管理要求和驗收考評的規(guī)則也不相同，容易造成同一片區(qū)內(nèi)的不同項目存在建設(shè)效果差異顯著的現(xiàn)象，統(tǒng)籌推進的綜合效果難以充分顯現(xiàn)，整合項目和資金存在上級政策障礙。

2、大數(shù)據(jù)運用分析不足。中央層面已多次提出運用科技和信息手段實現(xiàn)“上圖入庫”，要對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的區(qū)域和建設(shè)內(nèi)容予以反映，但目前牽頭“上圖入庫”的部門并未明確、工作進展并不樂觀，中央各部門沒有對上圖入庫工作進行統(tǒng)一調(diào)度和部署，各省市原地等待上級安排，運用科技手段對歷史情況和數(shù)據(jù)的分析并不全面，難以對各類項目建設(shè)區(qū)域和內(nèi)容實現(xiàn)精準(zhǔn)掌握，容易造成建設(shè)區(qū)域和建設(shè)內(nèi)容交叉重復(fù)的問題。

3、項目管護問題日益凸顯。“重建輕管”是當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的突出問題，主要原因在于：一是工程管護費沒有列支渠道，管護經(jīng)費嚴(yán)重不足，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目可按工程投資額1%計提管護經(jīng)費，而其他各類項目沒有相關(guān)管護經(jīng)費，小損變大毀，造成項目資金的隱形浪費;二是管護責(zé)任的界定并不統(tǒng)一，項目工程建成移交后，管護責(zé)任無法真正落實，存在項目工程產(chǎn)權(quán)不明晰，工程運行收益低、管護主體能動性不強等情況，工程運行缺乏良好的維護機制;三是土地規(guī)模化經(jīng)營的推進深度不夠，工程零散、協(xié)調(diào)賠償、群眾意見難以統(tǒng)一的情況時有發(fā)生，項目發(fā)揮的效益也沒有整體評價體系，致使部分項目存在資源浪費、效益低下等情況。

三、相關(guān)建議

一是，從中央層面明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)推進的主體職責(zé)和相關(guān)措施，化分散項目為整體項目，打破部門各自為政的局面，將農(nóng)田建設(shè)類資金合并為同一專項，明確主管部門，提高資金使用效益。或者，從政策上鼓勵先行先試、整合力度較大的省市，突破現(xiàn)有各類項目政策藩籬，報中央部門審核批準(zhǔn)或備案，真正給予省市整合實施的“尚方寶劍”;

二是，從中央層面盡早實現(xiàn)“上圖入庫”，制定時間表，加快推進運用現(xiàn)代化手段精準(zhǔn)掌握項目建設(shè)內(nèi)容及狀況，避免項目和資金重復(fù)投入，盡快形成項目區(qū)域明確、工程內(nèi)容翔實、監(jiān)督手段先進的良好局面。

三是，重視項目工程管護，“三分建七分管”，從政策上合理界定管護標(biāo)準(zhǔn)，不搞一刀切，由地方根據(jù)實際需求制定具體措施，避免資金浪費，發(fā)揮項目工程的長久效用，建設(shè)和管護好群眾滿意和放心的民心工程。