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開放與穩定：金融改革的下一程

來源：中華工商時報發布時間：2021-06-15 10:15:33

我國金融體系的特質

回顧一下中國特色的金融改革。1978年改革初期，我國只有一家金融機構——中國人民銀行，它既是中央銀行也是商業銀行。在計劃經濟年代，資金的調配由中央計劃決定而不是由金融機構決定，所以我們對金融機構的需求非常小。1978年開始推進市場化改革以后，我們對金融機構的需求增加了，到今天已發展出了一個完整的金融體系。

這個金融體系具有三大特征：規模大、管制多、監管弱。政府管制多的表現是，在市場化改革進程中，政府仍然保留了對金融體系運行的較多干預。比如，銀行存貸款利率不是完全市場化；央行對匯率保持干預，且在過去干預是常態，不干預是非常態；資金配置方面，我們的監管部門也存在一定影響，比如去年新冠疫情期間，商業銀行發放了很多中小微企業貸款，就有政府監管部門強制要求的作用；此外，監管部門對跨境資本流動也有一定的管制。

經濟學有一個“金融抑制”的概念，是前斯坦福大學教授麥金農提出來的。金融抑制主要是指政府對利率、匯率、資金配置、大型金融機構和跨境資本流動有各種形式的干預。我們利用他的定義和世界銀行的數據構建了一組金融抑制指數，這個指數是從0到1之間：1意味著是沒有市場化、完全由政府控制；而0則意味著是完全市場化。

從測算結果來看，中國的金融抑制指數從1980年的1降到了最近幾年的0.6。這說明40年的改革開放促使我國的金融體系變得越來越市場化，政府干預程度在降低。但是，中國的金融抑制指數降至0.6后仍然排在全球第14位，遠高于發達經濟體的平均值，也高于中高收入經濟體的平均值，甚至高于低收入經濟體的平均值。這意味著，我國監管部門對經濟的干預行為還是較多，因此下一步的監管改革將非常重要。

以“規模大、管制多、監管弱”為特征的金融體系的確存在很多缺陷。然而，過去40年，正是這套金融體系有效地支持了我國的經濟增長和金融穩定。我們對此做了很多研究，最后得到的最簡單解釋就是，任何一項政策在指導經濟運行時都會有正反兩方面效應。在市場機制不健全的條件下，適度的政府干預反而是有益的。

當前面臨的主要問題

但我國經濟發展到今天，這套金融體系就面臨新的問題。比如現在政策討論經常集中在兩個問題：一是金融支持實體經濟的力度在減弱，二是系統性金融風險明顯上升。

關于金融支持實體經濟，尤其是支持中小微企業發展的問題。中小微企業“融資難、融資貴”的問題一直存在，為什么現在特別引人關注？在過去，中小微企業只是作為國民經濟的補充。盡管當時的融資環境也不好，但只要稍作改善就能發揮出對經濟增長的正面推動力量。但是今天，中小微企業已經在國民經濟中舉足輕重。現在我們提到中小微企業就不能忽視它們為經濟發展所作出的巨大貢獻，即“五六七八九”（貢獻了50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術創新，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量），它們的發展關系著國民經濟中的就業、GDP增長和創新等至關重要的問題。就創新來說，民營企業創新占到全國企業創新的70%以上，而民營企業中的主體就是中小微企業。如果不能很好地支持中小微企業發展，解決它們的融資問題，那么中國經濟增長就不可持續。這就是為什么當下要全力解決好中小微企業的融資問題。

系統性金融風險上升。原有的金融體系除了支持實體經濟的力度在減弱，系統性風險也在不斷露頭。由我們測算出的系統性金融風險指數顯示，全球金融危機之后，系統性金融風險有所下降，但在2014年之后一度急劇上升，且最近幾年仍然處在相對高位。

另外，一般老百姓的投資難問題。這個問題討論得較少，但我認為也很重要。今天老百姓手里有錢，但沒有很好的投資渠道。過去五六年，從股票市場、債券市場、信托市場、理財產品市場、到互聯網金融，幾乎能發生風險的地方都出現了風險，這背后很重要的原因是可供老百姓投資的金融產品非常少。如果這個問題不解決，將來可能會導致一些風險因素。

金融改革的三大任務

“十四五”時期經濟發展新格局的核心是“雙循環”，而“雙循環”中很重要的內容就是國內經濟大循環。金融改革的任務是構建現代金融體系，支持雙循環和國內經濟大循環。與此匹配，“十四五”期間金融改革的兩大基本目標，一是要增強金融支持實體經濟的力度，二是守住不發生系統性金融危機的底線。此外，“十四五”計劃里提到了“金融調控體系、金融市場體系、金融機構體系、金融監管體系、金融開放體系、金融基礎設施體系”六大體系，這是我們未來5年金融改革工作要努力追求的成果。

在此之前，十八屆三中全會的改革藍圖已經把我們下一步要做的金融改革任務分為三大類：創新金融業務、推進市場化改革、改革金融監管。

第一，創新金融業務。以解決中小微企業融資難問題為例，我們目前的做法是讓銀行盡量給中小微企業發放貸款。但實際上銀行會遇到兩個難題：一是獲客難，二是風控難，即銀行找到這些客戶的成本很高，同時，面對這些沒有歷史財務數據和抵押資產的企業，無法對其進行風控測算，因此強迫銀行發放貸款面臨不少挑戰。金融體系創新有很多層次。我們發展資本市場，通過直接融資更有利于支持創新，支持企業大力發展。我們要支持商業銀行業務模式創新，現在有銀行用企業大數據來做風控，用大科技平臺來獲客，這就是一種解決問題的新模式，是一個值得我們關注的方向。

第二，推進市場化改革。這里面有兩個問題急需解決，一是市場化風險定價。我們現在要求銀行增加對中小微企業的貸款，同時把貸款利率壓下去。從決策者的角度來說，這是好意，因為中小微企業發展面臨困難，降低融資成本、增加融資的政策肯定是良策。但是從金融機構的角度來說，金融機構要遵循的一條很重要的商業原則就是成本要和風險匹配，風險高意味著成本必須高，這樣才能讓金融業務得以持續。因此下一步需要解決的問題是，商業銀行向中小微企業增加貸款時，成本必須由市場化決定。第二個問題是確保公平競爭。如何保證民營企業和國有企業公平競爭？盡管我們不贊成產權歧視，但銀行信貸員在發放貸款時會考量國企和民營企業因產權差異而導致的風險差異。確保民營企業和國有企業公平競爭，這是一個長期任務，是一個需要努力的方向。

第三，改革金融監管。過去40年，中國沒有發生過系統性的金融危機，中國的金融體系可以說是世界上最穩定的金融體系之一。但我們的金融穩定主要不是靠監管來維持的，而是靠持續的經濟高增長和政府兜底。持續的經濟高增長，其好處是可以在發展中解決很多問題，當問題出現后只要控制好增量，存量就可以被化解。而政府兜底，1997年中國沒有發生銀行危機，一是大家知道出了問題有政府，二是四大國有商業銀行的確也都是最終依靠政府注資轉移了不良資產，然后輕裝上市，引入戰略投資者，而到今天已經發展成為非常有影響力的商業銀行。因此，監管在維持金融穩定的過程中發揮的作用相對較弱。

金融監管體系的問題和改革方向

但今后我們必須加強監管。如本文開頭所述，我們在過去幾年似乎能發生風險的領域都出現了風險，系統性金融風險明顯上升。比如2020年P2P平臺清零，這兩年中小銀行的風險也比較高，等等。過去的習慣是，機構一出問題就歸咎于從業人員，但事實上作為一個經濟學和金融學學者，我認為更多的要從規則上來找原因，好的規則能讓壞人做好事，壞的規則也可以讓好人做壞事，這意味著我們的監管可能需要做很大的改進。

目前，我國金融監管實行的是一行兩會及分支機構的分業監管與機構監管。2000年后形成金融混業經營，并快速發展。中信、光大、平安成為綜合金融控股集團；工商銀行和中國銀行采取海外投資的方式，獲得全牌照證券子公司；工商企業集團如五礦、華能等，通過控股金融機構實現多牌照經營模式；數字金融機構如螞蟻、京東、騰訊等也都獲得了多張金融牌照。

當前監管政策的突出問題表現在：

第一，分業監管與機構監管導致監管政策協調性差，同時存在不少監管空白：部門間扯皮的現象尚未完全消除，影子銀行和數字金融等業務沒有得到有效的監管。

第二，由于缺乏相對獨立性、專業性，監管政策容易偏離目標政策：監管政策經常被當做宏觀調控手段使用；運動式、情緒化監管非常普遍；有監管官員提出要將金融風險壓到零。

第三，監管政策法律、法規體系相對完整，但執行很不理想：有法、有規不依的現象非常普遍，出了問題就怪罪于從業人員。

第四，監管部門兼具監管與發展的責任，對違約與破產的容忍度比較低：違約成本很低，市場缺乏紀律，違法、違規行為很難避免。

第五，防范系統性金融風險的宏觀審慎政策框架尚不完善：一些政策工具具有很強的微觀管理和資本管制的特性。

因此，監管框架需要實行更完善的改革。今天我的演講題目《開放與穩定》，其實就是指金融要進一步開放，進一步改革，但是在這個過程當中需要進一步完善監管框架。

具體而言，如何促使監管改革平衡創新與穩定，我提出以下四條建議：

第一，明確監管的政策目標。金融監管的目標應該就是保障公平交易、保護金融消費者、維持金融穩定。其它的一些政策目標，比如資產價格的水平、宏觀經濟的波動、金融行業的發展等，都不是金融監管部門的責任，應該把發展的責任從監管部門分離出來。

第二，賦予監管部門一定的專業獨立性與權威性。金融監管既有明確的政策目標，也是一門專業性很強的技術活。要賦予監管部門充分的權威性與豐富的政策工具，按照已經確定的政策目標來評價他們的工作，但不要干預他們的具體舉措。

第三，對監管政策的實施進行問責。這幾年金融體系出了很多風險，但幾乎很少有監管官員承擔責任，這樣他們就缺乏必要的負面激勵。當然，追責的前提，一是明確職責，二是確保獨立性和權威性。

第四，增加監管部門的編制與經費。這些年監管效果不好，還有一個重要的原因是監管資源嚴重短缺。我們看市場結構、產品種類以及投資者數量，金融行業的復雜性更是明顯增加，但監管部門的編制完全跟不上這樣的變化，所以應在人員和經費方面大大加強。