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三個辦法要求,三家銀行要結合自身風險管理狀況、業務特點和外部資本監管要求,建立資本管理制度、流程、政策。制定中長期資本規劃;明確要求三家銀行每年至少進行一次內部資本評估,內源性和外源性方式相結合,建立持續的可持續資本補充機制。

11月15日,銀監會正式發布《國家開發銀行監督管理辦法》《中國進出口銀行監督管理辦法》《中國農業發展銀行監督管理辦法》,并詳細解讀三個辦法出臺的來龍去脈。

1994年,在深化金融體制改革背景下,國務院批準成立了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行(以下分別簡稱開行、口行、農發行)。如何進一步深化改革,提升三家銀行服務國家戰略、社會重點領域和薄弱環節的能力,提升其內控管理、風險防范水平,成為擺在監管部門面前的重要課題。

補齊監管短板

銀監會政策性銀行監管部主任周民源介紹,三家銀行成立以來一直未制定專門的監管辦法,而是遵循銀行一般規律參照商業銀行相關監管規則實施監管。這一做法當前已經難以適應開發銀行、政策性銀行的發展要求,必須彌補監管制度短板。在2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,明確提出推進政策性銀行改革問題。這項工作從2014年啟動,在2015年國務院通過銀行的改革方案,并明確提出三家銀行的審慎監管規則。三個辦法是落實深化改革要求、推動三家銀行改革不斷深入的重要舉措。

周民源還介紹,隨著三家銀行經營區域不斷擴大,尤其是開行、口行經營區域擴大到海外,業務復雜度提高,風險管控任務日益艱巨。有必要全面構建開發銀行、政策性銀行監管規則體系,制定專門的辦法。

周民源強調,三個辦法不僅從市場定位、業務范圍和支持領域突出開發性金融和政策性金融的特色,還強調市場化運作。明確三家銀行在公司治理、內部控制、風險管理、激勵約束等方面遵循銀行經營的一般規律和監管要求。

根據辦法定位,三家銀行將依托國家信用,開行重點發揮中長期的投融資作用,加大對經濟社會重點領域和薄弱環節的支持力度;口行重點支持外貿發展、對外開放、國際合作、走出去等;農發行主要服務國家糧食安全,促進農業農村現代化,改善農村基礎設施建設等領域。

銀監會披露數據顯示,截至今年9月末,三家銀行資產總額25.12萬億,各項貸款17.41萬億。在支持“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、企業“走出去”、棚改、易地扶貧、三農等方面重點發力。

首提資本約束機制

構建資本約束機制是此次三家銀行改革的核心內容之一。銀監會政策性銀行監管部副主任徐慶宏表示,全球經濟危機后時代,監管當局和銀行業把資本質量、水平放在監管、管理的更高位置。加強資本監管是為了推進三家銀行提升自身風險抵御能力,更好支持和提供服務。

三個辦法要求,三家銀行要結合自身風險管理狀況、業務特點和外部資本監管要求,建立資本管理制度、流程、政策。制定中長期資本規劃;明確要求三家銀行每年至少進行一次內部資本評估,內源性和外源性方式相結合,建立持續的可持續資本補充機制。

以《國家開發銀行監督管理辦法》為例,提出通過采取限制資產擴張、盤活資產存量、減少或免于分紅、利潤轉增資本、國家追加注資、發行符合監管要求的各類資本補充工具等措施,確保資本充足率達到監管標準。

不過,21世紀經濟報道記者注意到,當前的辦法中尚無資本充足率的具體要求。徐慶宏在會后交流中提到,由于國際社會對于銀行業資本充足率的標準存在一定爭議,中國也在參與全球標準的制定,因此暫時沒有設定明確的標準要求,三家銀行的資本充足率要求仍將參照一般商業銀行的指標。

對于開發性金融和政策性金融,一個突出難點在于在調動業務積極性、支持國家建設與風險防范之間的平衡。這樣的矛盾在開行、口行和農發行此前的發展探索中如影隨形。

周民源表示,辦法要求三家銀行形成符合開發銀行、政策性銀行業務特點的、合理有效的激勵約束機制。

在嚴格責任追究和問責方面,銀監會政策性銀行監管部副主任韓冰表示,監管部門要求三家銀行強化內控管理執行,加強分支機構和人員管理,落實規章制度執行,加強對基層機構內控制度執行情況的監督檢查。此外,強化問責和處罰,對于違法違規行為要對直接責任人和相應管理人嚴格問責,還將視情況給予行政處罰。

韓冰介紹,在三家銀行的公司治理上,把黨的領導嵌入公司治理,確保國家方針政策的貫徹執行。

不同于一般公司董事會、監事會、股東大會的架構,由于三家銀行董事會已經代表全部股東利益,因此均不設股東大會。此外,三家銀行還要增設部委董事,實施外派監事會制度。此前,口行和農發行已經實行外派監事會,此次則明確開行內設監事會調整為外派監事會,監事會由國務院根據《國有重點金融機構監事會暫行條例》委任派出。

針對當前銀行業突出風險管控的要求,徐慶宏表示,辦法要求三家銀行實現風險管理全覆蓋,包括信用風險、市場風險、操作風險、流動性風險、信息科技風險、聲譽風險等各類風險,在并表管理上,覆蓋所有納入并表管理機構的表內外、境內外、本外幣業務。針對三家銀行信貸資產為主體,尤其是開行和口行境外業務占比較高的特點,辦法還進一步要求把信用風險、國別風險作為重中之重。