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秦嶺是我國南北氣候分界線和重要的生態安全屏障，具有調節氣候、涵養水源、保護生物多樣性等重要功能。記者日前在采訪中了解到，雖然近年來陜西各級政府對秦嶺的保護力度在不斷加大，但秦嶺地區亂采濫挖等“四亂問題”仍屢禁不止，從中折射出的監管體制滯后問題不容忽視，亟須采取創新性舉措加以解決。

秦嶺“四亂”問題屢禁不止

作為陜西省重要的生態屏障，秦嶺近年來陷入了“邊保護邊破壞”的怪圈。陜西省及西安市分別在2007年、2013年制定《秦嶺生態環境保護條例》，通過立法形式進行保護秦嶺。但濫采濫挖、亂占亂建、亂排亂放、亂砍亂伐等“四亂”問題仍較為嚴重，對秦嶺地區的生態環境造成嚴重破壞。

陜西省人大常委會近日對《陜西省秦嶺生態環境保護條例》貫徹實施情況進行了執法檢查。檢查發現，近年來，秦嶺保護工作取得了明顯成效，但秦嶺生態環境保護存在的問題依然突出，尤其是“四亂”問題屢禁不止。

據陜西省人大常委會副主任吳前進介紹，秦嶺生態環境保護存在的“四亂”問題屢禁不止。首先是亂占亂建依然存在，沒有手續或手續不全、未批先建現象依然存在。有些項目擅自改變性質和用途，把本來屬于經營性質的房屋出售給個人。由于監管缺失，有些地方還出現了違建別墅的問題。

同時，秦嶺地區亂采濫挖問題依然突出。秦嶺是礦產資源富集區，采石和采礦企業數量眾多。據統計，秦嶺地區共有采石企業1194個，采礦企業946個。近年來，采石嚴重威脅著秦嶺生態環境，特別是華縣大敷峪、華陰方山峪、蒲城西潘村、眉縣桃園溝、太白鸚鴿鎮、渭北唐十八陵等地的掠奪式開采，造成山體滿目瘡痍，植被銳減，有的山體被削掉一半，有的整條溝一片狼藉，生態環境遭到毀滅性破壞。

在陜西省各級政府對秦嶺地區采礦企業進行整治關停后，一些企業不顧禁令依然偷采。礦山開采破壞山體地質結構，造成山體滑坡，選礦產生的尾礦無序堆放和廢水、滲液直排，不僅嚴重破壞生態環境，產生的廢石棄渣阻塞河道行洪，極易引發泥石流等自然災害，對當地群眾生產生活安全和野生動植物保護也構成了嚴重威脅。

亂排亂放和亂砍濫伐問題也不容忽視。有些縣城污水處理廠運行不正常，垃圾填埋場產生的滲濾液處理不規范，許多鄉鎮沒有污水和垃圾處理設施，一些人口集中區域、農家樂、旅游景點污水直排、垃圾亂倒現象還比較普遍。同時一些大型工程和基礎設施在建設過程中砍伐林木、毀壞植被的現象比較突出。

監管體制各自為政帶來弊端

記者在采訪中了解到，各自為政的分塊化管理體制，是秦嶺“四亂”屢禁不止的重要原因。記者從陜西省環保廳了解到，目前秦嶺地區共有34個自然保護區，占秦嶺地區總面積的9.8％。這些保護區都是按照行政區域劃分，歸屬于不同的地方政府分別管理。而許多野生動物棲息地并不是固定不變的，如珍稀鳥類褐馬雞就動態分布在秦嶺幾個不同地區。在這種情況下，各個保護區之間很難協調聯動對動物進行保護。

記者在采訪中了解到，秦嶺各個保護區在接受直屬管轄部門管理的同時，林業、環保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬于不同行政部門。因管理體制上缺乏有效性及全局性，保護區管理政出多門，一方面容易形成各部門之間的權力重疊，另一方面又容易造成權力真空。出現在某些涉及利益的問題上發生幾個部門重復管理，而在另外一些問題上互相推諉，管理效率低下，造成了權責不清的局面。

陜西省人大在執法檢查中發現，陜西省政府于2008年成立了由省長任主任的秦嶺生態環境保護委員會，其辦公室設在發改委，分別作為秦嶺生態環境保護的議事協調機構和辦事機構。2013年底，因機構改革，陜西省撤銷了這個機構，秦嶺保護工作由各部門按職責分工各司其職。各市也上行下效撤銷了相應的機構。這幾年的實踐證明，部門分頭抓的體制下，秦嶺保護的職責無法有效落實。尤其是遇到一些需要有人牽頭、綜合協調、齊抓共管的問題時，部門之間相互推諉扯皮，導致監管責任缺失，執法主體落實不到位，開展工作困難重重。

秦嶺在陜西省境內共涉及6個市38個區縣、452個鄉鎮、497萬人，面積占全省的28％，人口占全省的1／7。秦嶺的生態應該得到嚴格保護，但總體怎么保護，哪些地方重點保護，如何處理保護和開發的關系，缺乏總體規劃的引領和約束；部門制定的專項規劃也各自為政，很少相互銜接，造成秦嶺保護工作缺乏應有的規范。

依托國家公園建設促進秦嶺保護

針對秦嶺生態保護中存在的問題，陜西省結合我國正在推進的國家公園體制試點，目前正積極探索建設秦嶺國家公園。秦嶺國家公園總體規劃將堅持可持續發展戰略，由政府主導和整合現有生態保護地的管理機構和職能，設立或指定明確生態保護專門機構，將秦嶺國家公園建設成集保護、科研、教育、游憩和社區發展等多功能于一體的新型保護地，實現資源的有效保護和合理利用。

建設秦嶺國家公園，體制是目前最大的障礙。為此陜西省林業廳副廳長黨雙忍建議，要以建立秦嶺國家公園體制為前提，破除部門各自為政的束縛，綜合統籌秦嶺域內的森林資源、水、地質、風景、人文資源，整合國有林場、自然保護區、風景名勝區等，將生態保護、生態修復、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合。在《陜西省秦嶺生態環境保護條例》的基礎上，加快制定秦嶺國家公園相關條例或辦法，為秦嶺國家公園建設奠定法治基礎。

有專家還建議，在建設秦嶺國家公園的基礎上，今后應積極尋找秦嶺保護與開發契合點。中國煤炭地質總局航測遙感局專家高會軍說，與美國黃石公園等人煙稀少的國家公園不同，秦嶺地區自古就有較多原住居民。目前秦嶺地區涉及陜西六個地市，包括38個縣510個鄉鎮，涵蓋人口500多萬。未來在建設秦嶺國家公園過程中，除保護生物多樣性外，也要通過適度開發確保區域內原住居民的生存和發展，使其從國家公園建設中受益，成為秦嶺生態的自覺守護者。

陜西省秦嶺發展研究會秘書長馬義芳認為，在加強秦嶺生態環境保護力度同時，秦嶺地區旅游資源、礦產資源、生物資源也需合理開發利用，促進陜西省經濟社會均衡的可持續發展，特別是陜南等地實現連片貧困山區的脫貧突破。為此可結合秦嶺國家公園建設，按照十八大會議精神引入秦嶺生態文明示范區建設概念，整合保護和開發的矛盾，通過實施水資源利用生態補償化、秦嶺礦產資源開發利用集約化和循環化、秦嶺農副產品品牌化等措施促進秦嶺地區整體發展。（許祖華石志勇張晨俊）

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