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舊城鎮、舊村莊、舊廠房，建筑危舊，設施落后，環境臟亂，群眾意見大;閑置浪費現象存在，個別地區甚至出現“空城”“鬼城”……改革開放以來，我國城鎮化建設雖取得突飛猛進的發展，但一些地方城鎮外延式擴張與存量土地低效利用狀況并存。

近日，國土部印發實施《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》(以下簡稱《指導意見》)，有關負責人23日對此進行了解讀。

除了建筑危舊、閑置浪費等情況，國土部有關負責人表示，城鎮內部存在大量的低效用地還表現在：布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產出率低;產業用地配置不合理，大量工業用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業等。

2008年起，國土部和廣東省共同開展節約集約用地試點示范省建設，推進“三舊”改造。2013年以后，浙江、遼寧、上海等省(市)也陸續開展城鎮低效用地再開發試點。

此次《指導意見》明確，城鎮低效用地再開發力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強;城鎮用地結構明顯優化，產業轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長;城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮化質量顯著提高，經濟社會可持續發展能力不斷提升。

城鎮低效用地盤活利用潛力巨大。據廣東省調查統計，該省城鎮低效用地370多萬畝，改造后可節約土地超過100萬畝，相當于全省4年的新增建設用地規模。

該負責人認為，目前有三方面因素導致城鎮低效用地再開發進展較慢。首先土地權利關系復雜;其次激勵措施不夠，各方參與積極性不高，一些社會資本望而卻步;第三，部分土地歷史遺留問題多。

過去，城鎮低效用地改造開發主要由政府主導，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應補償，無緣分享改造開發產生的土地增值收益，致使改造開發困難重重。

此次《指導意見》提出，要建立健全政府引導、部門協同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權利人、集體經濟組織等市場主體和社會力量參與改造開發，形成形式多樣的改造開發模式，增強改造開發的動力。在低效用地再開發過程中，要充分尊重土地權利人的意愿，妥善解決群眾利益訴求，協調好政府、改造方、土地權利人等各方利益，嚴格保護歷史文化遺產、特色風貌和保障公益性用地。

《指導意見》還完善了多項激勵機制，鼓勵原國有土地使用權人自主或聯合改造開發;積極引導城中村集體建設用地改造開發;鼓勵產業轉型升級優化用地結構;鼓勵集中成片開發;對加強公共設施和民生項目建設的，地方政府可以給予適當政策獎勵。

對于城鎮低效用地，《指導意見》將其明確限定為第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地，并且要求權屬清晰、不存在爭議。將禁止類、淘汰類、不符合安全生產和環保要求的產業用地，以及老城區、城中村、棚戶區、老工業區等作為改造開發重點。

為防止標準過低、造成大拆大建，2009年以后發生的建設用地不納入改造開發范圍。