中國城市規劃不再亢奮 應打破哪些利益割據
來源：和訊網 ![</ins>
發布時間：2016-02-18 08:36:01 </span>
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北京大學教授、盤古智庫學術委員會委員吳必虎與北大城市與環境學院歐陽文婷、趙倩和賀澤亞聯合撰文指出，土地利用長期以來按特定類型、特定功能進行分配使用的背后，是各個主管部門和行業利益集團的劃地為營、不容他人染指的利益割據和尋租領域。要推動土地混合使用最大的困難并非修改現有過時法律，那只不過是修改幾個文字的事情，最大的阻力來自于部門利益割據和利益集團保護機制的打破。這篇文章具有一定參考意義。
國家統計局數據顯示，中國城鎮化率自2011年跨過50%分水嶺以來，逐年穩步上升，進入城鎮化的后半程。經過將近40年的高速發展，中國的城市治理、經濟結構、社會結構以及文化形態都發生了根本性變化，給城市規劃帶來了更多挑戰。這就意味著，我國的城鎮化道路、城鎮化學科、城鎮化相關產業都進入了歷史性的轉折期。具體表現為，城鎮化道路從以土地為中心轉變為以人為核心，城鎮化學科從以建筑學為主導轉變為多學科、跨學科協作，城鎮化相關產業由工業化轉向多元化、特色化、三產化發展。
圖片來源：中央政府門戶網站
自改革開放以來，我國一直奉行加速、不平衡的城鎮化模式。我們在獲得社會經濟快速發展的同時，也極大地消耗了環境和土地資源。隨著城鎮化水平的日益提升，人口、糧食、土地資源約束壓力也在不斷上升，可持續發展問題日益凸顯，過去以工業化主導、以房地產驅動的城鎮化道路已經走入末路。其背后的深層次原因是產業結構由低級向高級的演進。城鎮化與工業化是相互促進的，我國過去高速發展的城鎮化正是工業化的巨大產物。工業化發展到一定階段帶來了以服務業為標志的第三產業的快速發展，于是，產業結構從以第一產業為主向以第二產業為主再向以第三產業為主轉變，產業結構和生產方式的調整由此帶動了城鎮化道路的轉變。
作為經濟結構變化的空間反映，物質規劃也發生了相應的轉型，即從增量規劃到存量規劃的改變。存量規劃是在限定總量的前提下解決建成區的各類現實問題，是經濟方式由外延式轉向內涵式、由粗放式轉向集約式的必然要求，其本質是對已利用土地資源進行優化調整和再次利用。這種轉變意味著城市規劃已經進入了由“量”的擴張向“質”的提升轉型的階段，從大開大闔向精雕細琢提升。
目前，我國許多城市相繼出現土地資源緊張的問題，以上海為例，目前全市建設用地近3000平方公里，占全市陸域面積的近一半。在既定的建設用地規模和現實的人均建設用地指標條件下，城市規劃應該重點考慮的是如何更科學地安排各類建設用地功能，合理配置產業、居住、公共服務、基礎設施的用地比例，從而盡可能滿足未來實際人口的多層次、差異化需求，并預留足夠彈性，保證城市的合理、有序、均衡發展。這就迫使規劃從業者開始審視并探討城市存量空間資源的更新利用問題。新型城鎮化要求以有限空間資源達到更高的城鎮化質量，也就是說，未來的城市建設必須重視城市建成區的存量空間資源的規劃利用。隨著城市建設不斷推進，存量空間資源將成為城市建設的主要空間載體，對存量空間資源的利用將成為完善城市結構、提升人居環境質量的重要途徑。
一、新常態城市規劃：誰來制定、如何編制？
首先，增量規劃向存量規劃的轉變必須要明確城市規劃的角色，即城市規劃由誰來做、如何去做。
1、誰來制定存量城市規劃
（1）研制隊伍
存量空間資源利用具有方式多樣、任務多線、主體多元、機制復雜的特點，這就意味著單純以建筑人才為主的規劃隊伍不再適應于存量規劃。我國的城市規劃知識體系脫胎于以建筑學為主的工程學體系，強調技術手段與主觀設計意圖。這種適用于愿景式藍圖規劃的知識構成與更加注重社會、經濟利益協調的存量規劃要求并不匹配。存量規劃對于經濟學、法律知識以及人際交往與溝通能力都提出了更高的要求，工程技術背景的規劃從業者并不完全具備面對存量規劃內容的素質與能力。而多種學科人員的介入可以確保存量空間資源利用的多重目標與價值選擇之間的平衡，有利于規劃思路從從物質設計向制度設計、從空間規劃向政策規劃、從工程設計轉向社會、經濟管理的轉變。在這一過程中，規劃隊伍應該改變自己的思維方式、角色身份和工作方法。與此同時，對于存量空間資源的利用，規劃不再是單一力量，需要更加多元的社會力量共同完成，從而為城市存量空間注入新活力。
（2）實施主體
2007年頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》在總則中的第十一條中提出：國務院城鄉規劃主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作。縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。這里可以明確的看出，在我國，城鄉規劃是一項政府行為。其實在世界上絕大多數國家，城市規劃這項行為也都是與政府息息相關，受政府的介入和管控。1947年英國頒布的《城鄉規劃法》規定任何形式的發展（開發）均須獲得政府規劃許可；規劃職能不再僅僅局限于對開發活動的控制，制定“發展規劃”成為每個地方政府的法定職責，并由中央政府來行使地方之間規劃的協調職能。在美國，城市規劃的編制、審批、實施和立法都是由地方政府負責，聯邦政府不制定全國性質的城市規劃法規，也不審批城市規劃。然而聯邦與州對地方規劃仍然會有管理與控制，主要是通過兩個途徑來進行：一是通過政府的有關法令，如《空氣凈化法案》、《國家環境政策法案》等等，規定允許的空氣和水的質量；二是由專門的委員會來解決跨州、跨地域的有關問題，如國家公園的保護、洪水控制、野生動物保護等。可見，城市規劃這一行為的實施主體，主要是各級政府。
其實，現代城市規劃從誕生之日起，就帶有強烈的公共屬性：它的出現主要是為了解決由于城市工業發展和人口聚集帶來的各種城市問題。如果城市的交通、空氣、淡水出了問題，殃及的是整個城市的居民。現代政府的委托-代理理論將政府的角色定位于公民權利的委托代理人，政府代表的是公民集體，最大限度的滿足公共利益，構成政府基本的價值取向。在這種情形下，相比較其他個人、集體、組織等，政府也是最適宜行使人民賦予的公權力來執行城市規劃的主體。
2、政府規劃管理職能的痛苦轉型
（1）計劃經濟體制下的工廠型城市空間組織
建國之初，百廢待興。在選擇了蘇聯式的公有制社會主義發展道路后，生產力與生產關系發生了重大的變革。全能型政府的職能模式是計劃經濟的產物，是我國經濟體制改革的主要對象。在計劃經濟條件下，政府通過指令性計劃和行政手段進行經濟管理和社會管理，政府是全能型的。政府扮演了生產者、監督者、控制者的家長式角色，開始為經濟發展制定以五年為一周期的經濟發展計劃。發展計劃是由中華人民共和國國家計劃委員會（簡稱計委）負責。計委于1952年成立，下設17個辦事機構，其中包括城市建設計劃局，與政務院財經委員會計劃局下設基本建設處一起主管全國的基本建設和城市建設工作。自1953年起，我國開始了第一個“五年計劃”，全國正式設立中央和地方各級的計劃委員會和掌管項目建設的基本建設委員會，標志著我國規劃工作的開端，一直到1978年改革開放之前，“五年計劃”的主要目標是集中力量進行工業化建設、國防建設和社會主義政治運動。1954年6月，建筑工程部在北京召開第一次城市建設會議，明確了城市建設的目標是貫徹國家過渡時期的總路線和總任務，為國家社會主義工業化，為生產、為勞動人民服務。這一階段，城市就好比工廠，為了多快好省地生產出工業產品，舉國上下為之傾盡資源，這其中就包括土地和住房。政府作為唯一的投資主體，通過一系列無償的土地劃撥、為職工提供住房等基本保障，為“條塊”系統中的“條”——軍事機構和國家建設單位提供發展支持。這一時期的城市規劃與建設主要是為城市的工業建設服務，以從事工業和軍事生產“單位”為單元，將同一單位的集體生產、生活空間組織在一起，生活服務于生產，讓位于生產。這種城市規劃理念為當時的城市高效工業生產（集體辦公、集體住宿）提供了便利，卻為后來的城市生活埋下了隱患。
（2）分稅制、土地財政和城市規劃亢奮
1978年改革開放確立了以經濟建設為首要目標的發展思路，一方面農村經濟的體制改革帶動了農業生產方式的變革，使得農村剩余勞動力得以釋放，另一方面開放帶來的城市發展和集聚力，吸引著更多的農村人口向城市地區轉移。我國城市建設的發展也增強了其對人口的容納能力，迎來了城市化水平的快速增長時期。城市化水平的快速增長，增加了對城市住宅的需求。
1994年的國家地方分稅制改革，使得國家加強了對“條塊系統”中垂直行政系統中的“塊”——也就是各級地方政府的管轄。這次改革，最為矚目的一項就是重新劃分了中央稅，地方稅，中央地方共享稅所占的比例，使中央取得更大的財源。地方的財政收入一夜間被中央政府收去大半，那怎么進行未來的城市設施建設？其實在1988年，中央已經為地方的發展留下了一個口子：在那一年，中國初步建立了土地交易市場，并且將幾乎所有的城市土地所有權收歸國有，地方政府可以代表中央對所管轄的土地進行市場交易行為。從此，土地這一原先僅靠行政劃撥而無市場價值的生產要素，進入市場開始流通。1998年開始，住房改革的全面施行，也將房地產推入了市場。從2003年國務院頒布《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，提出“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房，要根據市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例”后，中國房地產價格暴漲，城市發展開始了以房地產主導的時代。
這一階段，地方的城市發展以經濟指標GDP衡量，地方行政長官的升遷也與GDP掛鉤。土地財政不約而同地成為了地方政府快速“發家致富”的手段。改革開放積累的社會財富和人口的大規模進城，恰好催生了了大量的住房需求和購買力，這也使得地方政府在以房地產為主導的城市化道路上越走越遠。不得不說的是，這一階段也是我國城市規劃發展最如火如荼的時候，很多西方城市規劃教科書上的內容，譬如城市功能分區、土地級差地租、城市更新等思想，被地方政府所采納利用，用來與“條”系統中的單位爭奪對土地的掌控權利，獲得區位優良的土地從而在土地交易市場中收取更加高額的回報。城市規劃和城市規劃師在這一階段無疑扮演了政府的“好伙伴”，一系列城市規劃的管理工具（兩證一書）幫助地方政府成為最大的地主。
在這段快速城市化的時期，地方政府不惜代價地為了GDP推進房地產建設發展，引發了一系列的經濟社會政治問題：房地產投資的暴利使得境內外資本不斷涌入，逐漸侵蝕了實體經濟的發展，投機的熱錢進一步炒高房地產，催生了大量泡沫；征地拆遷過程中涌現沖突事件、不斷高企的房價讓普通百姓承受不起、快速拉大的貧富差距引發社會矛盾；高度的權力集中，使得地方的建設部門成為腐敗高發之地，不少建設官員在這一過程中充實著自己的小金庫，同時也把自己和家人送進了班房。城市，并不像口號中說的，讓生活更美好。城市的公民，成了這場地方政府的GDP競賽中最大的犧牲者，為這一切后果買單。
（3）供給側改革下的地方政府人才爭奪戰役
中國進入新常態。在經歷了資本的第一要素——工廠的積累和資本第二要素——土地的積累邊際收益下滑之后，地方政府開始逐漸尋找新出路。隨著我國城鎮化水平逐漸趨近發達國家、人口老齡化的不斷加劇，這一問題變得更加緊迫。全球金融危機后，凱恩斯思想指導下的加大政府投資以及中央銀行放松銀根、刺激企業投資，讓四萬億繼續流入產能過剩的產業中，以未來的供給更加過剩緩解當下的需求不足。這四萬億的結果也是全社會有目共睹的，反映在城市發展上，則是繼續不斷吹高的房地產泡沫。
發展經驗告訴我們，當資本的邊際收益降到零時，再拉動投資也無法提高人均年產出了。同時，老齡化的現實也將讓勞動力的投入迎來拐點。那么，我們現在能做的就是靠提高供給側技術水平和改善勞動組織方式了。
首先，技術的進步依賴創新，創新依賴人才的集聚。所以新形勢下的城市發展不再單單是資本的競技場，而更加是人才的爭奪戰了。我們的城市功能也不再像從前，是工廠，是印鈔機，而是吸引人才前來工作生活的地方。如何建造更加宜居的城市，從而吸引更多城市建設的人才，從而提高城市的創新能力，實現技術進步，最終實現可持續的增長，成為新常態下城市發展的主要目標。這一時期，城市的公民用腳投票，在住房、交通、食物、空氣、淡水、醫療、養老、休閑等方面對城市的發展提出了新的要求。哪個城市能最大程度地滿足公民的需求，就能最大限度的爭取人才，從而獲得長期的可持續發展動力。
另一方面，生產組織方式的進步，依賴的是制度的創新，如何能最大限度的保護私人產權，保證個人和企業能夠有足夠的激勵投入創新活動中，也是長期增長的關鍵。在城市建設方面，如何引入合適的產權激勵機制，比如允許適當的公私股份制混合產權的形式出現，促進對城市舊有空間的新功能開發，滿足城市日益豐富的功能需求，從而使投資能夠重新獲得較高的邊際收益。
之前為了工業發展、經濟發展不斷擠壓個人利益的發展之路已經走不通了，而讓充滿活力的個體和企業成為帶動經濟和城市發展的主力是當下唯一的出路。我們的城市，在這樣的情形下，需要為個人和企業提供舒適的生存土壤，讓他們帶來下一次的飛躍。城市規劃的以人為本，在新常態下，更加具有深刻的意義。
二、城市規劃適應性改革：修訂法規制度與打破利益割據
在明確城市規劃由誰來做、如何去做之后，我們就要結合現實來探討存量規劃的體制適應性變革問題。在過去的城鎮化實踐中，我國的城市規劃緊密結合城市擴張實際，形成了相對完善的以土地增量為主要出發點的規劃編制體系與實施管理機制。在經濟高速增長的背景下，中國規劃師習慣了做增量規劃，并形成了增量規劃慣性思維和路徑依賴。然而，而相對于增量資源來說，存量資源現狀背景更加復雜，實施更新難度更大。因此，存量規劃時代的來臨，需要既有的法律、規劃體系、技術方法和政策框架做出重大的適應性變革。
1、土地物權市場化配置與長租制：千呼萬喚出不來
現在的很多法律是不適應城市規劃存量化發展的，甚至會阻礙存量規劃的發展。例如《中國人民共和國土地管理法》規定：
中國人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。
也就是說城市規劃中的土地都是國有的，國務院代表國家行使國有土地的所有權，具體在實施中也就是政府代表人民進行土地規劃和建設。而城市規劃涉及社會關系復雜，利益主體繁多，政府在協調地方與中央、開發商與公眾在城市資源和利益分配的過程中難以面面俱到。所以說政治體制不改革，法律制度不調整，無論是增量規劃還是存量規劃都難以真心體現公眾主體的利益，實現以人為本。
土地制度的另一個問題是土地使用權的問題。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定了土地使用權的出讓年限：
(一)居住用地不超過七十年；(二)工業用地不超過五十年；(三)教育、科技、文化、衛生、體育用地不超過五十年；(四)商業、旅游、娛樂用地不超過四十年；(五)綜合或者其它用地不超過五十年。
不同用地類型的土地出讓有不同的年限劃分，到了年限就要推倒重建，這其實是違反存量規劃的思想的。國外的住宅使用權都是100年-150年，國內卻只有70年，70年之后國家就有權收回房產，這對購買房產的公民來說其實是沒有道理的。法律規定的出讓年限要與規劃轉型相適應，國有土地在居住用地和公共設施用地（教育、科技、文化、衛生、體育用地）上至少應該實現長租化。
2、土地混合使用：碰了部門利益保護的奶酪
存量規劃中另一個非常重要的土地規劃問題則是土地混合使用問題，國內青島等諸多城市都開始進行土地混合使用的新嘗試，然而混合使用的土地如何定價，如何設定混合使用的比例和配套機制等問題，卻是值得深入研究的。現有的《中國人民共和國土地管理法》卻規定：
國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。
這就是法律與未來的規劃發展方向不適應的地方，要使土地混合使用能夠科學、有效的落實，就必須從法律制度和使用機制上進行設計，改善與之不適應的法律條文。
土地利用長期以來按特定類型、特定功能進行分配使用的背后，是各個主管部門和行業利益集團的劃地為營、不容他人染指的利益割據和尋租領域。要推動土地混合使用最大的困難并非修改現有過時法律，那只不過是修改幾個文字的事情，最大的阻力來自于部門利益割據和利益集團保護機制的打破。
城市規劃從增量規劃到存量規劃，規劃管理部門的工作也從單純的審批、建設轉向制度設計和運營管理，從立法的層面進行制度設計，建立起適應當前存量規劃發展方向的法律體系。
三、結語：沉靜下來之后的城市規劃
目前，我國經濟增長放緩，經濟結構轉型升級，城市發展重質不求量是將長期存在并維持的發展狀態。我國城鎮化存量所占比重越來越大，部分城市已經進入以存量為主的階段。基于我國城市未來發展的新常態，城市規劃相應從增量拓展轉向存量優化。而以物質規劃為主的學科基礎已經無法滿足新需要。城市規劃必須盡快設計出適應存量管理的方法體系以及知識理論，才能避免城市規劃落后于城鎮化實踐，繼續發揮“規劃”在經濟社會發展中高屋建瓴的作用。
在這個轉型時代，正如鳳凰衛視董事局主席劉長樂所說：“思考中的城市比亢奮中的城市更有力量”。面對城市轉型，城市規劃設計應當關注人的發展需求，回歸人的尺度，注重每個市民在城市空間中的體驗，并保障其長期的穩定性。（文章來源：《盤古智庫》微信公眾號）
北京大學教授、盤古智庫學術委員會委員吳必虎與北大城市與環境學院歐陽文婷、趙倩和賀澤亞聯合撰文指出，土地利用長期以來按特定類型、特定功能進行分配使用的背后，是各個主管部門和行業利益集團的劃地為營、不容他人染指的利益割據和尋租領域。要推動土地混合使用最大的困難并非修改現有過時法律，那只不過是修改幾個文字的事情，最大的阻力來自于部門利益割據和利益集團保護機制的打破。這篇文章具有一定參考意義。國家統計局數據顯示，中國城鎮化率自2011年跨過50%分水嶺以來，逐年穩步上升，進入城鎮化的后半程。經過將近40年的高速發展，中國的城市治理、經濟結構、社會結構以及文化形態都發生了根本性變化，給城市規劃帶來了更多挑戰。這就意味著，我國的城鎮化道路、城鎮化學科、城鎮化相關產業都進入了歷史性的轉折期。具體表現為，城鎮化道路從以土地為中心轉變為以人為核心，城鎮化學科從以建筑學為主導轉變為多學科、跨學科協作，城鎮化相關產業由工業化轉向多元化、特色化、三產化發展。
圖片來源：中央政府門戶網站自改革開放以來，我國一直奉行加速、不平衡的城鎮化模式。我們在獲得社會經濟快速發展的同時，也極大地消耗了環境和土地資源。隨著城鎮化水平的日益提升，人口、糧食、土地資源約束壓力也在不斷上升，可持續發展問題日益凸顯，過去以工業化主導、以房地產驅動的城鎮化道路已經走入末路。其背后的深層次原因是產業結構由低級向高級的演進。城鎮化與工業化是相互促進的，我國過去高速發展的城鎮化正是工業化的巨大產物。工業化發展到一定階段帶來了以服務業為標志的第三產業的快速發展，于是，產業結構從以第一產業為主向以第二產業為主再向以第三產業為主轉變，產業結構和生產方式的調整由此帶動了城鎮化道路的轉變。
作為經濟結構變化的空間反映，物質規劃也發生了相應的轉型，即從增量規劃到存量規劃的改變。存量規劃是在限定總量的前提下解決建成區的各類現實問題，是經濟方式由外延式轉向內涵式、由粗放式轉向集約式的必然要求，其本質是對已利用土地資源進行優化調整和再次利用。這種轉變意味著城市規劃已經進入了由“量”的擴張向“質”的提升轉型的階段，從大開大闔向精雕細琢提升。
目前，我國許多城市相繼出現土地資源緊張的問題，以上海為例，目前全市建設用地近3000平方公里，占全市陸域面積的近一半。在既定的建設用地規模和現實的人均建設用地指標條件下，城市規劃應該重點考慮的是如何更科學地安排各類建設用地功能，合理配置產業、居住、公共服務、基礎設施的用地比例，從而盡可能滿足未來實際人口的多層次、差異化需求，并預留足夠彈性，保證城市的合理、有序、均衡發展。這就迫使規劃從業者開始審視并探討城市存量空間資源的更新利用問題。新型城鎮化要求以有限空間資源達到更高的城鎮化質量，也就是說，未來的城市建設必須重視城市建成區的存量空間資源的規劃利用。隨著城市建設不斷推進，存量空間資源將成為城市建設的主要空間載體，對存量空間資源的利用將成為完善城市結構、提升人居環境質量的重要途徑。
一、新常態城市規劃：誰來制定、如何編制？
首先，增量規劃向存量規劃的轉變必須要明確城市規劃的角色，即城市規劃由誰來做、如何去做。
1、誰來制定存量城市規劃
（1）研制隊伍
存量空間資源利用具有方式多樣、任務多線、主體多元、機制復雜的特點，這就意味著單純以建筑人才為主的規劃隊伍不再適應于存量規劃。我國的城市規劃知識體系脫胎于以建筑學為主的工程學體系，強調技術手段與主觀設計意圖。這種適用于愿景式藍圖規劃的知識構成與更加注重社會、經濟利益協調的存量規劃要求并不匹配。存量規劃對于經濟學、法律知識以及人際交往與溝通能力都提出了更高的要求，工程技術背景的規劃從業者并不完全具備面對存量規劃內容的素質與能力。而多種學科人員的介入可以確保存量空間資源利用的多重目標與價值選擇之間的平衡，有利于規劃思路從從物質設計向制度設計、從空間規劃向政策規劃、從工程設計轉向社會、經濟管理的轉變。在這一過程中，規劃隊伍應該改變自己的思維方式、角色身份和工作方法。與此同時，對于存量空間資源的利用，規劃不再是單一力量，需要更加多元的社會力量共同完成，從而為城市存量空間注入新活力。
（2）實施主體
2007年頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》在總則中的第十一條中提出：國務院城鄉規劃主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作。縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。這里可以明確的看出，在我國，城鄉規劃是一項政府行為。其實在世界上絕大多數國家，城市規劃這項行為也都是與政府息息相關，受政府的介入和管控。1947年英國頒布的《城鄉規劃法》規定任何形式的發展（開發）均須獲得政府規劃許可；規劃職能不再僅僅局限于對開發活動的控制，制定“發展規劃”成為每個地方政府的法定職責，并由中央政府來行使地方之間規劃的協調職能。在美國，城市規劃的編制、審批、實施和立法都是由地方政府負責，聯邦政府不制定全國性質的城市規劃法規，也不審批城市規劃。然而聯邦與州對地方規劃仍然會有管理與控制，主要是通過兩個途徑來進行：一是通過政府的有關法令，如《空氣凈化法案》、《國家環境政策法案》等等，規定允許的空氣和水的質量；二是由專門的委員會來解決跨州、跨地域的有關問題，如國家公園的保護、洪水控制、野生動物保護等。可見，城市規劃這一行為的實施主體，主要是各級政府。
其實，現代城市規劃從誕生之日起，就帶有強烈的公共屬性：它的出現主要是為了解決由于城市工業發展和人口聚集帶來的各種城市問題。如果城市的交通、空氣、淡水出了問題，殃及的是整個城市的居民。現代政府的委托-代理理論將政府的角色定位于公民權利的委托代理人，政府代表的是公民集體，最大限度的滿足公共利益，構成政府基本的價值取向。在這種情形下，相比較其他個人、集體、組織等，政府也是最適宜行使人民賦予的公權力來執行城市規劃的主體。
2、政府規劃管理職能的痛苦轉型
（1）計劃經濟體制下的工廠型城市空間組織
建國之初，百廢待興。在選擇了蘇聯式的公有制社會主義發展道路后，生產力與生產關系發生了重大的變革。全能型政府的職能模式是計劃經濟的產物，是我國經濟體制改革的主要對象。在計劃經濟條件下，政府通過指令性計劃和行政手段進行經濟管理和社會管理，政府是全能型的。政府扮演了生產者、監督者、控制者的家長式角色，開始為經濟發展制定以五年為一周期的經濟發展計劃。發展計劃是由中華人民共和國國家計劃委員會（簡稱計委）負責。計委于1952年成立，下設17個辦事機構，其中包括城市建設計劃局，與政務院財經委員會計劃局下設基本建設處一起主管全國的基本建設和城市建設工作。自1953年起，我國開始了第一個“五年計劃”，全國正式設立中央和地方各級的計劃委員會和掌管項目建設的基本建設委員會，標志著我國規劃工作的開端，一直到1978年改革開放之前，“五年計劃”的主要目標是集中力量進行工業化建設、國防建設和社會主義政治運動。1954年6月，建筑工程部在北京召開第一次城市建設會議，明確了城市建設的目標是貫徹國家過渡時期的總路線和總任務，為國家社會主義工業化，為生產、為勞動人民服務。這一階段，城市就好比工廠，為了多快好省地生產出工業產品，舉國上下為之傾盡資源，這其中就包括土地和住房。政府作為唯一的投資主體，通過一系列無償的土地劃撥、為職工提供住房等基本保障，為“條塊”系統中的“條”——軍事機構和國家建設單位提供發展支持。這一時期的城市規劃與建設主要是為城市的工業建設服務，以從事工業和軍事生產“單位”為單元，將同一單位的集體生產、生活空間組織在一起，生活服務于生產，讓位于生產。這種城市規劃理念為當時的城市高效工業生產（集體辦公、集體住宿）提供了便利，卻為后來的城市生活埋下了隱患。
（2）分稅制、土地財政和城市規劃亢奮
1978年改革開放確立了以經濟建設為首要目標的發展思路，一方面農村經濟的體制改革帶動了農業生產方式的變革，使得農村剩余勞動力得以釋放，另一方面開放帶來的城市發展和集聚力，吸引著更多的農村人口向城市地區轉移。我國城市建設的發展也增強了其對人口的容納能力，迎來了城市化水平的快速增長時期。城市化水平的快速增長，增加了對城市住宅的需求。
1994年的國家地方分稅制改革，使得國家加強了對“條塊系統”中垂直行政系統中的“塊”——也就是各級地方政府的管轄。這次改革，最為矚目的一項就是重新劃分了中央稅，地方稅，中央地方共享稅所占的比例，使中央取得更大的財源。地方的財政收入一夜間被中央政府收去大半，那怎么進行未來的城市設施建設？其實在1988年，中央已經為地方的發展留下了一個口子：在那一年，中國初步建立了土地交易市場，并且將幾乎所有的城市土地所有權收歸國有，地方政府可以代表中央對所管轄的土地進行市場交易行為。從此，土地這一原先僅靠行政劃撥而無市場價值的生產要素，進入市場開始流通。1998年開始，住房改革的全面施行，也將房地產推入了市場。從2003年國務院頒布《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，提出“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房，要根據市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例”后，中國房地產價格暴漲，城市發展開始了以房地產主導的時代。
這一階段，地方的城市發展以經濟指標GDP衡量，地方行政長官的升遷也與GDP掛鉤。土地財政不約而同地成為了地方政府快速“發家致富”的手段。改革開放積累的社會財富和人口的大規模進城，恰好催生了了大量的住房需求和購買力，這也使得地方政府在以房地產為主導的城市化道路上越走越遠。不得不說的是，這一階段也是我國城市規劃發展最如火如荼的時候，很多西方城市規劃教科書上的內容，譬如城市功能分區、土地級差地租、城市更新等思想，被地方政府所采納利用，用來與“條”系統中的單位爭奪對土地的掌控權利，獲得區位優良的土地從而在土地交易市場中收取更加高額的回報。城市規劃和城市規劃師在這一階段無疑扮演了政府的“好伙伴”，一系列城市規劃的管理工具（兩證一書）幫助地方政府成為最大的地主。
在這段快速城市化的時期，地方政府不惜代價地為了GDP推進房地產建設發展，引發了一系列的經濟社會政治問題：房地產投資的暴利使得境內外資本不斷涌入，逐漸侵蝕了實體經濟的發展，投機的熱錢進一步炒高房地產，催生了大量泡沫；征地拆遷過程中涌現沖突事件、不斷高企的房價讓普通百姓承受不起、快速拉大的貧富差距引發社會矛盾；高度的權力集中，使得地方的建設部門成為腐敗高發之地，不少建設官員在這一過程中充實著自己的小金庫，同時也把自己和家人送進了班房。城市，并不像口號中說的，讓生活更美好。城市的公民，成了這場地方政府的GDP競賽中最大的犧牲者，為這一切后果買單。
（3）供給側改革下的地方政府人才爭奪戰役
中國進入新常態。在經歷了資本的第一要素——工廠的積累和資本第二要素——土地的積累邊際收益下滑之后，地方政府開始逐漸尋找新出路。隨著我國城鎮化水平逐漸趨近發達國家、人口老齡化的不斷加劇，這一問題變得更加緊迫。全球金融危機后，凱恩斯思想指導下的加大政府投資以及中央銀行放松銀根、刺激企業投資，讓四萬億繼續流入產能過剩的產業中，以未來的供給更加過剩緩解當下的需求不足。這四萬億的結果也是全社會有目共睹的，反映在城市發展上，則是繼續不斷吹高的房地產泡沫。
發展經驗告訴我們，當資本的邊際收益降到零時，再拉動投資也無法提高人均年產出了。同時，老齡化的現實也將讓勞動力的投入迎來拐點。那么，我們現在能做的就是靠提高供給側技術水平和改善勞動組織方式了。
首先，技術的進步依賴創新，創新依賴人才的集聚。所以新形勢下的城市發展不再單單是資本的競技場，而更加是人才的爭奪戰了。我們的城市功能也不再像從前，是工廠，是印鈔機，而是吸引人才前來工作生活的地方。如何建造更加宜居的城市，從而吸引更多城市建設的人才，從而提高城市的創新能力，實現技術進步，最終實現可持續的增長，成為新常態下城市發展的主要目標。這一時期，城市的公民用腳投票，在住房、交通、食物、空氣、淡水、醫療、養老、休閑等方面對城市的發展提出了新的要求。哪個城市能最大程度地滿足公民的需求，就能最大限度的爭取人才，從而獲得長期的可持續發展動力。
另一方面，生產組織方式的進步，依賴的是制度的創新，如何能最大限度的保護私人產權，保證個人和企業能夠有足夠的激勵投入創新活動中，也是長期增長的關鍵。在城市建設方面，如何引入合適的產權激勵機制，比如允許適當的公私股份制混合產權的形式出現，促進對城市舊有空間的新功能開發，滿足城市日益豐富的功能需求，從而使投資能夠重新獲得較高的邊際收益。
之前為了工業發展、經濟發展不斷擠壓個人利益的發展之路已經走不通了，而讓充滿活力的個體和企業成為帶動經濟和城市發展的主力是當下唯一的出路。我們的城市，在這樣的情形下，需要為個人和企業提供舒適的生存土壤，讓他們帶來下一次的飛躍。城市規劃的以人為本，在新常態下，更加具有深刻的意義。
二、城市規劃適應性改革：修訂法規制度與打破利益割據
在明確城市規劃由誰來做、如何去做之后，我們就要結合現實來探討存量規劃的體制適應性變革問題。在過去的城鎮化實踐中，我國的城市規劃緊密結合城市擴張實際，形成了相對完善的以土地增量為主要出發點的規劃編制體系與實施管理機制。在經濟高速增長的背景下，中國規劃師習慣了做增量規劃，并形成了增量規劃慣性思維和路徑依賴。然而，而相對于增量資源來說，存量資源現狀背景更加復雜，實施更新難度更大。因此，存量規劃時代的來臨，需要既有的法律、規劃體系、技術方法和政策框架做出重大的適應性變革。
1、土地物權市場化配置與長租制：千呼萬喚出不來
現在的很多法律是不適應城市規劃存量化發展的，甚至會阻礙存量規劃的發展。例如《中國人民共和國土地管理法》規定：
中國人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。
也就是說城市規劃中的土地都是國有的，國務院代表國家行使國有土地的所有權，具體在實施中也就是政府代表人民進行土地規劃和建設。而城市規劃涉及社會關系復雜，利益主體繁多，政府在協調地方與中央、開發商與公眾在城市資源和利益分配的過程中難以面面俱到。所以說政治體制不改革，法律制度不調整，無論是增量規劃還是存量規劃都難以真心體現公眾主體的利益，實現以人為本。
土地制度的另一個問題是土地使用權的問題。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定了土地使用權的出讓年限：
(一)居住用地不超過七十年；(二)工業用地不超過五十年；(三)教育、科技、文化、衛生、體育用地不超過五十年；(四)商業、旅游、娛樂用地不超過四十年；(五)綜合或者其它用地不超過五十年。
不同用地類型的土地出讓有不同的年限劃分，到了年限就要推倒重建，這其實是違反存量規劃的思想的。國外的住宅使用權都是100年-150年，國內卻只有70年，70年之后國家就有權收回房產，這對購買房產的公民來說其實是沒有道理的。法律規定的出讓年限要與規劃轉型相適應，國有土地在居住用地和公共設施用地（教育、科技、文化、衛生、體育用地）上至少應該實現長租化。
2、土地混合使用：碰了部門利益保護的奶酪
存量規劃中另一個非常重要的土地規劃問題則是土地混合使用問題，國內青島等諸多城市都開始進行土地混合使用的新嘗試，然而混合使用的土地如何定價，如何設定混合使用的比例和配套機制等問題，卻是值得深入研究的。現有的《中國人民共和國土地管理法》卻規定：
國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。
這就是法律與未來的規劃發展方向不適應的地方，要使土地混合使用能夠科學、有效的落實，就必須從法律制度和使用機制上進行設計，改善與之不適應的法律條文。
土地利用長期以來按特定類型、特定功能進行分配使用的背后，是各個主管部門和行業利益集團的劃地為營、不容他人染指的利益割據和尋租領域。要推動土地混合使用最大的困難并非修改現有過時法律，那只不過是修改幾個文字的事情，最大的阻力來自于部門利益割據和利益集團保護機制的打破。
城市規劃從增量規劃到存量規劃，規劃管理部門的工作也從單純的審批、建設轉向制度設計和運營管理，從立法的層面進行制度設計，建立起適應當前存量規劃發展方向的法律體系。
三、結語：沉靜下來之后的城市規劃
目前，我國經濟增長放緩，經濟結構轉型升級，城市發展重質不求量是將長期存在并維持的發展狀態。我國城鎮化存量所占比重越來越大，部分城市已經進入以存量為主的階段。基于我國城市未來發展的新常態，城市規劃相應從增量拓展轉向存量優化。而以物質規劃為主的學科基礎已經無法滿足新需要。城市規劃必須盡快設計出適應存量管理的方法體系以及知識理論，才能避免城市規劃落后于城鎮化實踐，繼續發揮“規劃”在經濟社會發展中高屋建瓴的作用。
在這個轉型時代，正如鳳凰衛視董事局主席劉長樂所說：“思考中的城市比亢奮中的城市更有力量”。面對城市轉型，城市規劃設計應當關注人的發展需求，回歸人的尺度，注重每個市民在城市空間中的體驗，并保障其長期的穩定性。（文章來源：《盤古智庫》微信公眾號）
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