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經(jīng)過多輪征求意見和修訂，《PPP物有所值評價(jià)指引(試行)》(下稱《指引》)于近期印發(fā)。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴記者，《指引》起草時(shí)爭論焦點(diǎn)主要是定量評價(jià)部分，目前實(shí)踐中定量評價(jià)可操作性差，還需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和積累數(shù)據(jù)逐步推進(jìn)，而定性評價(jià)更適合中國國情。

最終，《指引》給出的答案是，PPP物有所值以定性評價(jià)為主，但也同時(shí)鼓勵(lì)地方進(jìn)行定量評價(jià)。

金永祥表示，物有所值評價(jià)(VFM)是決定一個(gè)項(xiàng)目采用傳統(tǒng)模式還是PPP模式的決策工具，千呼萬喚始出來，將對規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作起到重要支撐。《指引》出臺(tái)將有助于統(tǒng)一PPP項(xiàng)目的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，盡管就具體某個(gè)項(xiàng)目而言，評價(jià)結(jié)果還會(huì)有一定誤差，但不同項(xiàng)目之間的橫向比較將更有說服力，這本身就很有價(jià)值，是對PPP很有意義的事情。

定性評價(jià)為主

物有所值(VFM)評價(jià)起源于西方國家，為是否采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種決策工具。雖然業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為物有所值評價(jià)容易流于形式，實(shí)踐中地方政府也容易走偏，但財(cái)政部仍力推物有所值評價(jià)。

《指引》要求，擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價(jià)。

物有所值評價(jià)包括定性評價(jià)和定量評價(jià)兩個(gè)方面，這次《指引》出臺(tái)則明確了定性評價(jià)和定量評價(jià)的方法。

金永祥表示，財(cái)政部去年在有關(guān)文件中提出物有所值概念后，各地都嘗試進(jìn)行物有所值定性評價(jià)和定量評價(jià)，但采取的方法是基于各自對物有所值的理解，因此評價(jià)結(jié)果往往有很多爭議。而《指引》的出臺(tái)主要明確了兩件事：第一，以定性評價(jià)為主，鼓勵(lì)進(jìn)行定量評價(jià)；第二，提出了定性評價(jià)和定量評價(jià)的方法。

此前，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為定性評價(jià)主觀性大，部分善于做“命題作文”的機(jī)構(gòu)往往會(huì)根據(jù)業(yè)主的意見左右“物有所值”評價(jià)結(jié)果，使其流于形式。《指引》則規(guī)范了定性評價(jià)指標(biāo)和操作方式。

《指引》稱，現(xiàn)階段以定性評價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評價(jià)。定量評價(jià)可作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績效評價(jià)的參考依據(jù)。

根據(jù)《指引》，定性評價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評價(jià)指標(biāo)和一些補(bǔ)充指標(biāo)，總分為100分。原則上，定性評價(jià)評分結(jié)果在60分(含)以上的，通過定性評價(jià)；否則，未通過定性評價(jià)。

為了確保定性評價(jià)客觀公正，《指引》要求定性評價(jià)專家組應(yīng)包括財(cái)政、資產(chǎn)評估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等。

風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)難以量化

財(cái)政部稱，由于實(shí)踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，難以形成成熟的計(jì)量模型，物有所值定量評價(jià)處于探索階段，各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀需要，因地制宜地開展物有所值評價(jià)工作。

所謂的定量評價(jià)，是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。只有PPP值小于或等于PSC值的，認(rèn)定為通過定量評價(jià)；PPP值大于PSC值的，認(rèn)定為未通過定量評價(jià)。

金永祥認(rèn)為，物有所值(VFM)的定量分析不僅涉及投資和運(yùn)營成本，還涉及各種風(fēng)險(xiǎn)、政府對傳統(tǒng)體制的各種支持、各級政府對PPP的監(jiān)管成本等因素的貨幣化、數(shù)量化和現(xiàn)值化，計(jì)算結(jié)果的可靠性差，這讓定量評價(jià)難以在實(shí)踐中運(yùn)用。

“逐步推進(jìn)PPP物有所值定量評價(jià)是明智的，我國有很多特殊情況限制，我們不能簡單借用國外的決策工具。比如，道德風(fēng)險(xiǎn)在國外不是問題但在國內(nèi)是問題又無法反映在評價(jià)體系之中，同樣的問題還有運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，由于運(yùn)作失誤造成各地PPP失敗的例子大量存在。再比如，中立性調(diào)整問題，我國政府與國企的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，很難進(jìn)行計(jì)算。”金永祥告訴本報(bào)記者。

他認(rèn)為，定量評價(jià)還需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積累數(shù)據(jù)，逐步推進(jìn)。“隨著改革的推進(jìn)，我們的社會(huì)將越來越規(guī)范，屆時(shí)進(jìn)行定量評價(jià)的條件就會(huì)越來越成熟，定量評價(jià)的作用就會(huì)越來越大。”

有分析人士指出，《指引》中定量分析簡化了較多原來較為復(fù)雜的計(jì)算過程，提高了定量分析的可操作性。

另外，定量分析有效地與原《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》進(jìn)行銜接，提高了政策的延續(xù)性和一致性。而且，《指引》提出物有所值評價(jià)文件在報(bào)省級財(cái)政部門備案后，將報(bào)告電子版上傳PPP綜合信息平臺(tái)，要求必要的信息披露，提高各項(xiàng)目評價(jià)報(bào)告的及時(shí)性和透明度，報(bào)告的各細(xì)節(jié)內(nèi)容在全生命周期內(nèi)都供社會(huì)監(jiān)督。這也有利于將PPP項(xiàng)目的物有所值工作和PPP綜合信息平臺(tái)有機(jī)結(jié)合。

《指引》稱，應(yīng)統(tǒng)籌定性評價(jià)和定量評價(jià)結(jié)論，做出物有所值評價(jià)結(jié)論。物有所值評價(jià)結(jié)論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；“未通過”的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評價(jià)，仍未通過的不宜采用PPP模式。