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自去年4季度我們在研究報告《中國資產負債表中的奇葩——政府部門巨額銀行存款》中提出我國財政性存款和機關團體存款快速增長的問題以來，引起了市場、政府以及社會各界的關注。一年以來，中國政府針對財政性存款和機關團體存款快速增長進行了大量的存量資金盤活的努力，包括降低和取消多項公共服務收費，以及對養老保險資金和公積金的投資、使用有關的法律法規的修改。這些努力使得財政存款（絕大部分存在央行）自2013年以來第一次增速轉負。更重要的是，對養老保險和公積金投資使用的立法變革，以及明年初對教育經費撥款方式的改變1，會提高十幾萬億資金的使用效率，促進中國資本市場的發展，并且繳費隨人的流動可攜帶的政策調整將對中國未來五年城市化的進程產生深遠的影響。

但是，我們也注意到有些學者對我們報告提出了不同的觀點，主要是質疑高達21萬億的機關團體存款究竟是什么，能用來做什么。我們認為政府和學界對這個問題的繼續關注非常重要，所以在這篇報告中再次就此作出進一步的說明與分析。我們的結論是，政府進一步盤活存量資金、提高資金的使用效率的空間仍然顯著，比如財政存款的余額依然有6個百分點GDP之高，社保和公積金的異地攜帶、使用還有待落實。同時，到今年10月底為止，機關團體存款余額仍然以同比14.9%的速度在增長，遠遠超過名義GDP或居民儲蓄的增長。由于缺乏公開的月度數據，我們無從知道是什么樣的機構能在如此的經濟逆境中，繼續快速增加自己的現金存款類資產。如果這些存款的快速增長不是來自社保和公積金，那么全國事業單位改革的提速也許能減少這種低效率的“儲蓄過?！?，尤其是對實際上從事商業經營的事業單位進行重組改革正當其時。

政府存款包括什么？

中國人民銀行公布的《金融機構本外幣信貸收支表》顯示，政府存款包括財政性存款和機關團體存款，前者是政府的國庫現金存款，在央行的統計中被稱為財政性存款。后者是各類機關團體在商業銀行的存款。央行的統計表后面的注釋中并未對于機關團體的構成給出相應的解釋，但是方方面面一致同意機關團體存款是指機關、人民團體的存款，包括政府機關、軍隊、各類事業單位、醫院、學校、協會等。

所以，這里的機關團體存款是在政府存款大類之下，但不直接屬于財政部支配的資金。

理論上，國庫現金存款的資金余額保持較低水平是國庫現金管理的根本要求。當國庫庫底資金不足時，在法定國債余額限額內，根據國庫庫款預測情況，合理安排短期國債發行的時間、利率、品種和規模；而在國庫現金出現盈余時，減少短期國債發行，并使用國庫資金靈活還債，積極調解國庫閑置資金，均衡年度內政府償債壓力。以美國為例，在2008年以前，美國國庫一般賬戶（TGA賬戶）余額長期保持在500億美元以下；金融危機爆發后，美聯儲采取量化寬松政策緊急救市，財政部加強了與美聯儲的合作，向市場銷售特別國庫券，TGA賬戶余額有所上升，但今年10月已經降低到639億美元（僅相當于過去12個月財政支出的2%不到）。反觀我國，國庫現金存款余額巨大，季節性波動性高。今年10月末，該數額高達4.6萬億元（相當于過去12個月財政支出的26.8%）（圖表1）。

而不屬于財政部支配的機關團體存款按央行的定義依然是政府性存款（比如軍隊的存款當然是政府存款了）。該數據自2012年以來持續快速增加，截至今年10月底，政府機關團體存款21.2萬億元（同比增長14.9%），較2011年底增加10萬億，其增速比名義GDP增速高了8.7個百分點（圖表2）。根據2014年底的數據，這些存款中不到一半為社會保險基金和公積金，超過一半是各類機關的存款（圖表3）。后者根據它們的社會職能，可以分為三類：行政職能機構，從事社會服務的機構，以及從事商業經營的機構。

不難推測，除了公共部門實際支出緩慢外，政府部門銀行存款上升的動力可能主要來自于那些實際上從事商業經營的事業單位2。不同于國有或私人企業，這些事業單位所獲取的“盈利”似乎并不通過納稅、分紅或再投資等渠道回流到實體經濟。這些事業單位的邊際消費（或投資）傾向顯然低于消費者或企業。因此，將它們的“收入”重新分配給消費者或企業應有助于促進更高效率的經濟增長。

中國政府已經提出全國事業單位改革的藍圖和具體時間表。對實際上從事商業經營的事業單位進行重組改革將有助于緩解這種低效率的“儲蓄過剩”。

政府和公共部門儲蓄增速過快拖累增長，降低資金使用效率

有的學者認為，這21萬億的公共部門存款服務經濟發展雖然有空間，但空間不是很大。我們在10月25日的研究報告《政府儲蓄增加拖累經濟增長》中估計，2012~2014年每年增加的政府儲蓄占GDP的3.2~3.8%。廣義政府部門的收入大量增加，但不以公共開支的方式返還給企業和居民，勢必對經濟增長有拖累作用。根據我們測算的中國財政支出乘數1.08，2012年后每年額外增加的政府儲蓄（占GDP的1.4~1.8%）拖累GDP 1.5~1.9個百分點。

當前中國經濟的短期增長和中長期的結構性問題均面臨著嚴峻的挑戰，然而與十年前相比，政府如今擁有包括現金在內的大量資產，為中國提供了更大的空間來應對短期增長的壓力和結構調整面臨的陣痛。但是，方方面面需要積極應對，高度認識政府和公共部門存款過快增長所帶來的短期和長期問題，一方面防止其進一步過快增長，另一方面摸清家底并盤活存量資金。同時，政府擁有的大量資產為未來降低企業和居民部門的過高稅負提供了可能，尤其是如果能夠劃撥國有企業資產充實社保，降低企業和居民的社保繳費，對國企改革、資本市場的建設以及提升中國企業的競爭力都有深遠的積極作用。