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法治財政是推進依法治國、建設法治政府的重要內容。根據《山東省法治政府建設實施綱要(2016-2020年)》和財政部《法治財政建設實施方案》，在分析當前山東省法治財政建設形勢的基礎上，針對存在的問題，提出了進一步深化山東省法治財政建設的對策建議，以期對改革有所裨益。

一、近年來山東省法治財政建設的進展與成效

(一)法治財政宣傳廣泛推進，法治財政觀念基本形成。

法治財政建設，觀念培育須先行。近年來，我省各級財政通過廣泛宣傳，在全省范圍內形成較為濃厚的法治建設氛圍，依法行政、依法理財觀念基本形成。一是積極學習宣傳《預算法》。新《預算法》頒布實施后，舉辦了全省新預算法專題講座，省市縣三級財政干部和省直部門財務負責人3000多人參加了培訓。連續舉辦三期預算法及財政改革管理專題培訓班，組織省直部門財務處長和業務骨干300多人參加了培訓。將財政部“分分鐘鐘講預算法”動漫先后上載到廳門戶網站、大眾網、齊魯網等省內主要網站，擴大《預算法》影響力。二是開展形式多樣的法治宣傳教育。積極參加全國財政法規知識競賽，全省參賽人數超過60萬人。及時開通“山東法治財政”微信公眾號，動態宣傳財政法律法規和法治財政建設情況。在廳機關設立“財政普法專欄”，對預算法、行政訴訟法、山東省行政執法監督條例等法律法規進行積極宣傳。泰安市還積極開展“財政政策下基層”活動，編印《財政民生服務手冊》1萬多本，并在《泰安日報》刊發專欄22期、財政政策90余條，財政法治觀念深入人心。三是加強財政干部法律知識培訓。每年制定干部教育培訓計劃，結合新出臺的法律法規，積極組織對省市縣三級財政干部進行法律知識培訓。據初步統計，“六五”普法以來，省財政廳累計培訓全省財政干部達45萬余人次。各市也有針對性地開展了各具特色的培訓活動。

(二)制度體系日臻完善，現代財稅法律規范體系逐步形成。

法治財政建設，制度支撐是保障。堅持把加強財政制度建設作為推動依法理財的切入點和突破口，加快完善財政制度體系，為財政事業發展提供有力的法律支持和制度保障。一是協助推動中央層面財政立法。積極配合中央有關部門做好預算法及實施條例、政府采購法及實施條例、注冊會計師法、政府會計準則等全國性財政新法制訂、舊法修訂工作，推動完善財政法律制度體系。“十二五”期間，國家先后出臺了十多項重要的財政法規和部門規章，多項立法也取得重要的階段性成果,為地方法治財政工作提供了重要遵循。二是科學推進地方財政立法。著眼地方財政改革發展需要，認真做好實踐急需、條件相對成熟的地方財政立法工作，近年來先后推動出臺了《山東省國有資產資源有償使用收入管理辦法》《山東省實施<中華人民共和國車船稅法>辦法》《山東省人民政府關于修改<山東省契稅征收規定>的決定》和《山東省政府采購管理辦法》等4部省政府規章，進一步健全了地方財政規章制度體系。三是嚴格把關其他領域立法。依據現行財政法律法規，對涉及財政條款的其他領域地方性法規規章草案嚴格審核把關，并結合實際提出修改建議。據統計，省級財政部門平均每年審核各類法規規章征求意見稿、會簽稿30多件。

(三)簡政放權深化推進，依法行政能力逐步提高。

法治財政建設，規范權力運行是基礎。推進簡政放權，是轉變政府職能的重要內容，也是財政部門依法理財、為民理財的有效途徑。一是實行財政行政權力清單制度。根據《山東省人民政府關于在全省推行行政權力清單制度的通知》要求，通過合并、刪減、重新歸類等方式，主動對權力進行“瘦身”“健身”。經過“三上三下”，省財政廳最終確定行政權力事項7類52項，并在廳門戶網站上公布，廣泛接受社會監督。二是實行財政部門責任清單制度。按照權責法定的原則，認真組織編制財政部門責任清單，最終梳理確認省財政廳主要職責12類，分別對應具體責任事項42項。研究制定事中事后監管制度18項，確保內容完整、措施有效、程序規范。通過實行責任清單制度，進一步明確了財政部門履職范圍，理順了職責關系，明晰了責任邊界。三是不斷深化財政行政審批改革。將省級財政部門17項行政審批事項，壓減到9項，并按照省政府“本屆政府任期內消減50%省級行政審批項目”的要求，再取消行政審批6項、下放1項。針對保留的行政審批事項，不斷優化服務流程，有效提高了行政審批效率。

(四)規范性文件管理日益規范，內控外監機制日漸完善。

法治財政建設，制度有效運行是關鍵。近年來，我省各級財政在制度實施機制建設上取得積極進展。一是規范性文件管理日益規范，制度文本運行有章可循。我省各級財政部門通過制定規范性文件管理辦法，嚴格實行行政規范性文件統一登記、統一編號、統一發布制度,切實解決行政規范性文件管理不到位、制定程序不規范、公眾查詢不方便等問題。“十二五”期間，省財政廳共制定出臺規范性文件90余件，各市也參照省廳做法，普遍建立了規范性文件管理制度。二是內控機制逐步完善，權力規范趨于完善。2016年，省財政廳在全國財政系統率先建立“1+8+2”的內控制度體系，覆蓋了所有財政業務和所有崗位。全廳共梳理出風險事項191個，制定風險控制措施617條，切實將權力關進制度籠子里。各地財政部門也積極加強內控制度建設，建立了完善的內控制度體系。三是政務公開全面推進，公開透明財政監督體系基本建立。制定實施了《山東省財政廳信息公開實施辦法》，依托廳門戶網站、省政府信息公開管理系統等平臺，認真做好日常信息公開工作，努力打造“陽光財政”“透明財政”。通過信息公開、投訴處理、復議訴訟等渠道，加強與紀檢、審計、監察等部門協作，形成渠道暢通、多方參與的大財政監督格局，以確保各項財稅制度的有效實施。

(五)法治保障體系逐步健全，依法理財保障能力不斷增強。　　法治財政建設，保障能力是后盾。法治財政建設是一項系統工程，必須健全法治保障體系，提高依法理財保障能力，降低和減少財政改革的風險，確保財政事業改革穩步推進。一是建立實施重大行政決策合法性審查制度。為提高財政重大決策質量，保證重大決策合法、有效，研究制定了《山東省財政廳重大政策征詢意見實施辦法》《山東省財政廳重大行政決策合法性審查暫行辦法》，規定了廳機關重大行政決策事項的范圍，明確了重大行政決策合法性審查的承辦機構和實施程序。二是規范購買社會中介機構及專家服務管理。研究制定了《山東省財政廳購買社會中介機構及專家服務管理暫行辦法》，組建了廳機關中介機構庫和專家庫，加強和規范了廳機關購買社會中介機構和專家服務管理。三是進一步加強廳機關法律顧問管理。制定出臺了《山東省財政廳法律顧問管理辦法》，明確了法律顧問作用機制。擇優選擇省內著名律師事務所作為省財政廳機關法律服務機構，并由3名優秀律師常駐辦理日常法律事務，為財政事業改革保駕護航。　　二、當前法治財政建設存在的問題與不足　　(一)財政法治思維有待進一步提升。在具體工作中，部分財政干部仍然存在一定的慣性思維和權力思維,法治意識、程序意識和規則意識不夠強。主要表現為習慣于按照過去方式開展工作，對財政法制的重要性認識不到位，部分市縣財政部門的程序規則流于形式，法治宣傳教育成效不足，基層財政法制工作推進緩慢，等等。　　(二)財政法律體系的統一性有待進一步增強。受當前立法體制和財稅改革復雜性的影響，上位法不完善制約了法治財政進程。比如新預算法實施條例尚未出臺;規范中央與地方政府間財政關系的法律缺失;除個人所得稅法等直接稅稅種外，大部分間接稅稅種立法停留在行政法規層面，稅收法定原則沒有得到有效貫徹落實，等等。受立法權限的影響，部分地方財政立法難以適應財政體制改革的實踐需要，地方財政政策沒有實現與財政法律法規的有效銜接和統一，財政法律制度建設對基層實際情況考慮不足，造成基層財政部門執行難的現象。　　(三)財政制度的執行效果需進一步強化。一方面，財政制度的標準和尺度難以精準把握。部分財政制度出臺時，未考慮到實際情況的復雜性，“一刀切”的制度規定限制了主動性的發揮，特別是一些管理制度與實際工作存在脫鉤現象，不利于工作開展和效能提升。另一方面，部分制度的執行力不足。在簡政放權上，權責清單的動態調整機制尚未完全落實，對轉變職能造成一定影響。在依法理財上，依然存在執行不到位的問題，制度建起來了，但沒有很好地貫徹落實，沒有起到實質性的規范管理作用。　　(四)以依法理財為核心的法治化考核體系有待進一步完善。加強監督考評是加快推進法治財政建設的主要抓手。總體來看，我省的法治化考核仍處于摸索階段，全面、實質、高效的法治化考核體系尚未形成。當前，考核的覆蓋范圍仍相對有限，尤其在合法性審查、重大財政決策、風險防范等方面的法治考核不足。法治財政建設考核未能與財政中心工作充分銜接，存在法治建設與財政業務脫離的現象。在考核指標體系建設方面，缺乏統一規范和指引，各地根據自己情況擬定，地區間差別較大。部分市雖然采取了一定的考核措施，但考核激勵約束措施不到位，對考核結果的運用僅僅停留在對考核主體的精神鼓勵層面，難以起到有效的激勵約束作用，法治財政考核的權威性依然不足。　　(五)在要素支撐上，高素養、復合型的財政法治人才體系亟待培育和壯大。當前，隨著財稅體制和財政管理改革的不斷深入，財政工作對財政干部的業務水平要求越來越高。盡管財政部門加大了法律培訓力度，但受年齡結構、業務經驗等因素的制約，當前仍缺少既精通財政業務知識，又具備較高法律素養的復合型人才。基層財政部門隊伍建設難以滿足實際需要，特別是部分鄉鎮街道財政所干部隊伍流動頻繁，影響了專業化法治化財政隊伍建設，依法行政依法理財意識和能力有待進一步加強。　　三、深化推進我省法治財政建設的對策和建議　　(一)健全財政決策機制，提高財政決策方式法治化水平。一方面，健全依法決策機制。嚴格執行重大財政決策公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等法定程序，確保決策制定科學、程序正當、過程公開、責任明確。涉及財政管理體制改革的重大措施,涉及經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大財政政策及財政資金安排，重要的財政宏觀調控政策等重大決策事項，應通過規范的程序作出決策。推行重大行政決策后評估制度，根據決策執行情況和實施效果，及時調整決策內容，糾正決策偏差。另一方面，加強合法性審查。完善財政重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或審查不合法的，不得提交討論。重大財政決策事項承辦機構應在完成公眾參與、專家論證、風險評估等法定程序后，將決策方案及相關材料送財政法制機構進行合法性審查。財政法制機構應通過書面審查、調研考察、公開聽取意見、組織法律顧問進行法律咨詢和論證等方式進行合法性審查。

(二)完善財政立法體制機制，建立統一協調的的地方財政制度體系。一方面，完善地方財政立法體制機制。健全地方財政立法立項、起草、論證、協調、審議機制，推動立法精細化，增強立法的前瞻性、針對性、有效性。健全立法項目論證制度，開展立法前評估，對立法的可行性等進行科學論證評估，評估情況作為確定立法項目的重要依據。探索建立地方財政立法項目向社會公開征集意見制度，爭議較大的重要財政立法事項，引入第三方機構進行客觀評估，充分聽取各方意見。定期對地方財政法規規章實施情況進行調研、評估，評估結果作為修改、廢止的依據，對不適應改革和經濟社會發展要求、與上位法相抵觸或不一致、不協調的地方法規規章及時提出修改、廢止建議。另一方面，健全地方財政制度體系。健全完善的財政法律制度體系是法治財政建設的制度前提。建設法治財政、實現依法理財，首先要建立一套可操作性強、行之有效的財政法律制度體系，為財政管理提供明確具體的行為規范和準則。要圍繞財政中心工作，科學編制地方五年財政立法規劃和年度立法計劃，加強財政收支、財政管理等重點領域的地方財政立法。對實踐證明已經比較成熟的財稅體制改革經驗和行之有效的財稅體制改革舉措，積極推動地方財政立法，上升為地方性財政法規規章。建立財政規范性文件清理長效機制，確保財政制度政策的統一和協調。

(三)規范財政權力運行，健全內控外監的全方位監督體系。一方面，加強財政部門內部控制。按照分事行權、分崗設權、分級授權的原則，不斷完善財政部門內部控制體系，有效防控財政業務及管理中的各類風險。強化對行政許可審批、財政性資金分配、政府采購、財政執法檢查等關鍵部門和權力集中崗位的內部監督，防止權力濫用和權力尋租。全面推行“雙隨機一公開”監管機制，編制財政隨機抽查事項清單，建立執法對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，完善檢查結果及時公開機制，規范財政事中事后監管行為。另一方面，完善信息公開和社會監督機制。按照“公開為原則，不公開為例外”的要求，完善財政政府信息公開制度，不斷擴大主動公開范圍，妥善做好依申請公開工作，讓財政權力在陽光下運行。推進財政政策、財政預決算、財政行政審批、政府采購等重點領域的信息公開工作。完善新聞發言人制度，做好對熱點敏感問題的輿論引導，主動妥善回應社會關切。健全對財政機關違法行為、違反財稅政策行為的舉報登記制度，暢通舉報箱、電子郵箱、熱線電話等監督渠道，方便群眾投訴舉報、反映問題，依法及時調查處理違法行為。

(四)強化財政層級監督，建立科學公正的財政法治考核體系。一方面，逐步強化財政部門層級監督。健全完善財政執法監督體制，創新行政執法監督方式，建立常態化、長效化監督制度。健全完善監督檢查記錄、監督辦理等程序，依法查處違法或者不當的行政執法行為。加大對社會關注、群眾關切的熱點、難點問題的監督檢查力度，依法查處違法或不當的行政執法行為。落實行政執法案卷評查制度，定期組織各級財政部門行政執法案卷評查。另一方面，建立統一規范、科學高效的財政法治考核體系。圍繞法治財政建設要求，建立覆蓋財政工作各環節、各流程的全方位法治財政考核體系。建立由財政法制機構主導、相關機構協同參與的考核實施機制，采取定期考核與日常考核相結合，專項考核與綜合考核相結合，定性考核與定量考核相結合的方式穩步推進。不斷強化考核結果運用，建立起法治考核基礎上的績效獎懲、崗位流動、職務升降等激勵約束機制。

(五)實踐創新法治財政方式，努力提升財政干部法律素養。一方面，加強對財政干部的法治教育培訓。完善法律知識培訓制度，各級財政部門每年至少舉辦兩期以上法治專題講座，干部教育培訓機構要把財政法治教育列為干部教育的必修課。健全財政行政執法人員崗位培訓制度，每年開展行政執法人員通用法律知識、財稅法律知識、新法律法規等專題培訓。完善財政干部法治能力考察測試制度，加強對財政領導干部任職前法律知識考察和依法行政依法理財能力測試，將考查和測試結果作為財政領導干部任職的重要參考。另一方面，通過法治實踐提高財政干部法治思維和依法行政能力。財政干部特別是領導干部想問題、作決策、辦事情必須守法律、重程序、受監督，牢記職權法定原則。要自覺運用法治思維和法治方式推進財稅體制改革，努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的財政法治環境，注重發揮法律顧問和法律專家的咨詢論證和審核把關作用。建立財政行政執法人員以案釋法制度，使財政執法人員在執法普法的同時不斷提高自身法治素養和依法行政依法理財能力。