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不可否認，專項轉移支付在突出經濟社會的發展重點，防止資金被挪用擠占方面確實起過非常重要的作用，但也不可忽視，由于在實際操作中還存在諸多管理漏洞，也讓專項轉移支付資金的分配與使用存在不少弊端，正如社會所詬病的那樣，諸如不透明、撒胡椒面，隨意性大乃至權力尋租等等。如何改變這種現狀，讓專項真正回歸專項的本意，并發揮其應有的作用?浙江省財政廳以問題為導向，對專項轉移支付進行了大膽探索與卓有成效的改革。

整合：讓“專項”回歸專項

為支持經濟社會發展，財政部門在預算中拿出一筆 “專項”，這本身沒有問題。問題在于如何使用和分配?如何更加科學規范透明?特別是能否與省委省政府確定的發展大局相融合，這是一個重要使命。

按照項目進行專項資金的分配，是財政部門管理專項資金的傳統做法。這種分配方式在一定程度上會造成財政資金撒胡椒面、多頭申報、包裝項目等問題。

浙江省財政廳總預算局局長章啟誠介紹，以往按照項目分配專項資金，一方面，地方政府為了獲取更多的資金，可能采取包裝項目、“跑部錢進”等手段，產生較高的行政成本;另一方面，每個部門每年都想新設專項，甚至在一個專項下設置小專項，給財政收支平衡帶來了很大壓力。改革財政專項資金分配方式，迫在眉睫。

在這一背景下，浙江省財政廳拉開了專項資金改革的大幕，確立了“一個部門一個專項”的目標。但工作一開始，就已然面臨巨大的阻力。

于是，財政部門挨個到省級部門做工作，分步推進整合。比如，對于經信委的專項資金，首先將內容相近的專項予以整合，如工業轉型升級專項，這個專項下面有多個小專項，再將每一個處室下的專項資金都整合成一個專項，慢慢要求將這些小專項從名義上整合成一個專項，在此基礎上，實現資金打通，每年突出幾個重點，從而逐步實現資金的真正整合。

通過3年的努力，到2014年，浙江省轉移支付專項由原來的235個整合歸并為54個，減少了181個，基本實現了“一個部門一個專項”的預期目標，為有效集中財力提供了制度保障。

浙江將省級部門所有專項轉移支付資金整合成一個部門一個專項以及改革資金分配方法的做法，被稱為一次“跨界的創新”。專項資金的高度整合，為推行專項性一般轉移支付及因素法分配打下了基礎。

因素法分配，即專項資金在確定分配方案時，關注的不再是項目，而是對一個專項整體可實現效益的考核。浙江省財政廳設立了兩類因素：一是專用因素，體現部門特色，如部門年度任務、工作目標、實施項目、績效考核結果等。二是通用因素，如受益市縣人口、財力等。同時，根據分配因素設置量化指標、權重系數和計算公式，財政專項資金按因素、按公式進行分配。

章啟誠表示，省級專項資金改用因素法分配后，市縣在使用專項資金時也更具有自主性，可按照輕重緩急統籌使用，而且，各市縣再也不用“跑部錢進”了，只要全身心關注自己的工作，努力提升績效指標，更好實現省委、省政府確立的引導目標，就可以獲得更多的專項資金。

同時，因素法的推出也更進一步促進了浙江專項資金的整合。章啟誠介紹，以往很多專項資金都是由主管部門分配到企業，現在專項資金的分配完全是通過公開透明的程序，分配到市縣，有效防止了暗箱操作、項目包裝等問題，減少了資金整合的阻力，促進了財政專項資金績效的提高。

另外，實現“一個部門一個專項”目標以后，也改變了以往專項資金只增不減的情況。部門有新的發展需求，只要在專項盤子里通過調整因素及權重進行優化，一般不需增加資金。

競爭：讓優質項目脫穎而出

有人說，世界上最難的就是賺錢，也有人說，世界上更難的是花錢，特別是如何花好錢。對財政部門而言，花錢無疑是最考驗理財水平的。財政要花錢的地方很多，也都很重要。僅就專項資金要支持的項目而言，就有無數個。那么，支持誰，不支持誰呢?

大部分財政專項資金管理都適用于因素法分配，但同時，也仍有部分財政專項資金適合通過項目法管理。這部分項目范圍包括產業發展類、公共事業類的重大項目：產業發展類財政專項資金，主要用于支持產業發展的戰略性、引領性的重大項目;公共事業類財政專項資金，主要用于支持符合浙江省政策導向的重大公共基礎設施、公共平臺和公共服務等項目。

對于這部分專項資金，2013年，浙江省財政廳本著既要發揮績效、也要克服傳統“項目法”弊端的思路，探索實施競爭性分配改革，把項目資金分配權關進“市場機制”和“公開透明”的籠子，以促進資金分配的客觀、公開和公平。

“實施競爭性分配改革的出發點，是希望克服原來項目存在的暗箱操作問題。而要解決這個問題，推行全過程公開的競爭性分配是必由之路，這樣的設置實際上是借鑒了政府投資項目的招投標方法。”章啟誠介紹。

因此，2013年，浙江專項資金在實施競爭性分配時，不是直接對市縣的某一個項目，也不是由某一個具體項目的承擔法人負責申報，而是以市縣政府為主體來參與專項資金的競爭性分配。

以往，在按照項目進行資金分配時，一般僅有項目大致的情況，涉及資金總額等，申請過程也相對簡單。實施競爭性分配后，不僅要經過標的發布、項目申報、評標、公示和確定分配結果等五個程序和環節，而且，項目綜合績效還被視為決定競爭性分配結果的重要因素，以及調整預算分配的重要指標。同時，在項目實施方案中，市縣政府還需提供如何完成項目的人財物保障措施，項目實施的方式與組織，以及如何推動項目實施的具體思路。

章啟誠表示，以績效目標及量化指標為依據，以評審的方式進行項目篩選，可以實現“多中選好、好中選優”的項目優選目的，可有效防止出現“撒胡椒面”的現象，使有限的資金最大限度地發揮效益。另外，浙江各級財政和主管部門對項目會進行全過程的績效跟蹤管理，并組織實施績效評價，將績效評價結果作為預算分配和調整的依據，不按規定范圍和方向使用的，省財政可扣回當年下達的資金，并將其作為下一年度資金分配時的扣減因素。

規范：一份“講規矩”的清單與借力專業管理者

2014年，浙江省政府開展了以“四張清單一張網”建設為主要內容的自身改革，財政專項資金管理清單就是其中的一張“清單”。浙江省財政廳在系統梳理專項資金管理的基礎上，進一步厘清公共財政運行邊界，建立并完善專項資金管理清單，堅持以清單規范權力，以責任明確職責，以公開透明提升資金績效。

章啟誠介紹，浙江財政專項資金管理是在推進因素法分配和競爭性分配管理改革的基礎上進行的，財政部門在每年年初，都要公開本級政府的專項資金管理清單，包括專項資金的主管部門、項目名稱、金額等，希望通過實施清單管理，以清單來管錢、管權、管事。

“兩個不一般”是浙江省財政廳推進專項資金清單管理的指導思想，即省級部門一般不再直接向企業分配和撥付資金、一般不再直接審批和分配市縣具體項目。

按照“有保有壓”的原則，每年浙江省財政廳都會對省級專項資金清單進行調整完善，嚴格控制新增專項資金項目，不斷優化財政專項資金結構。比如，對已實現項目目標或到期的項目，予以取消;對符合省委、省政府工作目標和支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，予以歸并;對不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，予以整合。

“實施財政專項資金清單管理的目標還包括通過公開透明來進一步規范財政專項資金的分配、使用和提升績效，即從項目申報到項目分配，再到資金的使用，到對資金最終的績效評價，全過程都要向社會公開。這種機制的建立，倒逼財政專項資金管理更加規范，其績效也進一步得到了提升。”章啟誠表示。

對于更多政府背景色彩濃的專項資金管理有清單，對于涉企、競爭領域的專項資金，浙江財政則引入了基金專業管理者，借助市場的力量，管好、用好財政資金。

2015年，浙江省財政廳通過清理盤活一般公共預算結轉結余資金、政府性基金預算結轉資金等各類財政存量資金，設立了200億元的省級政府產業基金。截至2016年10月底，浙江政府產業基金的總規模1034億元，設立的子基金達到299支，投資實體企業(項目)1818個。

章啟誠表示，產業類財政專項資金逐步退出競爭性領域是大勢所趨。設立政府產業基金，將資源配置的權利更多交給市場，實現擇優支持，讓專業的人做專業的事，同時，通過充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應，在母、子基金的傳導放大下，吸引帶動了大量金融資本和社會資本投入，有效支持浙江經濟的長足發展。

推進：市縣項目庫研發進行時

浙江省實施的一系列財政專項資金管理改革措施，實際上，將資金統籌、項目管理的權限進一步下放到市縣一級，因此，要理順政府與市場的關系，關鍵在市縣。正是因為充分認識到這一點，浙江省財政廳在進行了一系列財政專項資金改革后，開始探索建立市縣項目庫。

章啟誠介紹，這主要是考慮到，在權力下放的過程中，可能存在市縣“接不住”的現象。市縣在組織項目方面能力有所欠缺，尤其是在新預算法實施后，省級財政資金下達到市縣的時間更早、比例更高，對市縣財政部門具體組織項目實施提出了更高要求。

如何解決這一問題?2015年開始，浙江省財政廳開始組織研發市縣專項資金的項目庫系統，該系統主要有項目申報、儲備、報備、因素采集四大功能。在經過6—7個市縣的試點應用及反饋完善后，今年，該系統已在浙江全省范圍內推廣和使用。浙江省財政廳要求，市縣要提前1年將備選項目納入項目庫，即2017年的省級專項性轉移支付項目原則上都要在今年年底前進入到項目庫，這樣省級財政專項資金一經下達，就可以進行項目對接并組織實施。

“但這并不意味著省級財政部門要對市縣的具體項目進行審批，僅是要求市縣對項目進行報備，以便相關部門對項目進行實時監督和檢查。”章啟誠表示。

對于沒有進入到項目庫的項目，一般不能分配專項資金。而若申請了專項資金的項目績效不達標或項目資金未按時支出，專項資金將被扣回。

章啟誠表示，這個項目庫為市縣在承接權利下放時提供了一個承接載體，推動市縣財政部門進一步提高自身的理財能力，也以此督促市縣在申請專項資金的同時，做好項目儲備。以往是“錢等項目”，現在將要變為“項目等錢”，有利于加快預算的執行進度，提升專項資金的使用效益。