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最近，山東和河南帶來一份“魯豫有約”——《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》。

根據(jù)協(xié)議，河南省與山東省將對(duì)黃河干流跨省界斷面(劉莊國控?cái)嗝?的水質(zhì)年均值及3項(xiàng)關(guān)鍵污染物的年均濃度值進(jìn)行“對(duì)賭”。

水質(zhì)方面，若水質(zhì)全年均值達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，雙方互不補(bǔ)償；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每改善一個(gè)水質(zhì)類別，山東省給予河南省6000萬元補(bǔ)償資金；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每惡化一個(gè)水質(zhì)類別，河南省給予山東省6000萬元補(bǔ)償資金。

污染物方面，控?cái)嗝?項(xiàng)關(guān)鍵污染物年度指數(shù)每同比下降1個(gè)百分點(diǎn)，山東省給予河南省100萬元補(bǔ)償；每同比上升1個(gè)百分點(diǎn)，河南省給予山東省100萬元補(bǔ)償，該項(xiàng)補(bǔ)償上限為4000萬元。

上述協(xié)議實(shí)施期限為2021年至2022年。換言之，上述協(xié)議基本簽訂之日起已經(jīng)生效。

黃河途經(jīng)九省，而黃河污染治理一直都是沿岸省份的難點(diǎn)。究竟是什么驅(qū)動(dòng)，讓處于黃河中下游和下游的河南和山東簽訂這份對(duì)賭協(xié)議？

協(xié)議對(duì)誰更有利？

關(guān)于水質(zhì)的對(duì)賭條款，處于上游的河南省，似乎發(fā)揮著決定性作用。

根據(jù)已經(jīng)公開的條款內(nèi)容，可以理解為河南山東的黃河干流跨省界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅱ類，山東補(bǔ)償河南6000萬；水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類，兩省互不相欠；如果水質(zhì)平均值只能達(dá)到Ⅳ級(jí)，那么河南賠償山東6000萬。

不少業(yè)內(nèi)專家直言，目前情況看，黃河水在河南、山東跨省界斷面達(dá)到Ⅱ級(jí)，難度非常大，甚至全面達(dá)到Ⅲ類也并不容易。

黃河干流能達(dá)到Ⅱ級(jí)水質(zhì)的，目前可能只有青海段。即使年徑流量遠(yuǎn)超黃河的長江或者珠江，途徑大型工業(yè)城市之后，水質(zhì)也僅能保持Ⅲ級(jí)。只有類似漓江這樣的江河，干流水質(zhì)常年保持Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。

河南境內(nèi)，黃河生態(tài)治理難度仍然不小。

蟒河是黃河左岸的一條支流，流經(jīng)濟(jì)源市、沁陽市、孟州市和溫縣，于武陟縣注入黃河。多年來，蟒河一直是黃河河南段水質(zhì)墊底的支流。

濟(jì)源市生態(tài)環(huán)境局監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，蟒河出境斷面南官莊水質(zhì)已經(jīng)由2018年前的V類、劣V類改善為Ⅳ類水質(zhì)。盡管近幾年治理取得較大成效，但在蟒河入黃河處，斷面仍然只是Ⅳ類水質(zhì)。

生態(tài)環(huán)境部最新公布的《2021年1-3月國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況排名后30位城市》榜單中，河南的濮陽市、開封市、新鄉(xiāng)市、鶴壁市分別排名倒數(shù)第5、倒數(shù)第11、倒數(shù)第17和倒數(shù)第20。上述4個(gè)地級(jí)市均處于黃河沿岸。

河南和山東的對(duì)賭協(xié)議，還包括對(duì)3種主要污染物——COD(化學(xué)需氧量)、氨氮、總磷指標(biāo)的考核。廣州友宏環(huán)保科技有限公司資深污水處理工程師呂巖告訴中國新聞周刊，上述三種污染物，特別是COD，主要出自工業(yè)污水。

黃河在河南流經(jīng)8個(gè)地級(jí)市，其中包括省內(nèi)最大的兩個(gè)工業(yè)城市：鄭州和洛陽。2020年，鄭州GDP達(dá)到1.2萬億元，洛陽GDP達(dá)到5128億元。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄭州人口已經(jīng)突破1270萬，洛陽也擁有705萬人口。

“想長期有效減少主要污染物，需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。把相似的污染企業(yè)集中在一個(gè)工業(yè)園中，目前看來是行之有效的做法。比如冶金企業(yè)集中于一個(gè)工業(yè)園，印染企業(yè)集中在一個(gè)工業(yè)園，再集中建立污水處理設(shè)備。”呂巖表示。

與山東簽訂對(duì)賭協(xié)議前一個(gè)月，河南省剛剛公布新的《河南省黃河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。

從水量到水質(zhì)

對(duì)賭協(xié)議背后，是河南與山東兩省關(guān)于黃河水由來已久的博弈。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長于文軒對(duì)中國新聞周刊表示，山東省和河南省以“協(xié)議”這樣一種具有司法機(jī)制性質(zhì)的措施來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，如果協(xié)議得到嚴(yán)格執(zhí)行，顯然有利于黃河水質(zhì)的改善。

黃河流經(jīng)全國九省，是中國第二大河，但每年的徑流量，僅占全國河川徑流量的2%。總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%。

即便如此，黃河以2%的年徑流量，承擔(dān)著全國12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任務(wù)。極為有限的黃河水，是沿途各省份生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。

有限的水資源，沒少讓黃河沿岸各省“你爭我搶”，河南和山東當(dāng)然不例外。

過去數(shù)年，分別處于黃河中下游和下游的河南和山東各級(jí)地市，為了自身的發(fā)展，一直為黃河用水量指標(biāo)暗自較量。近年來隨著環(huán)保要求的逐漸提升，水質(zhì)成為沿黃各省市新的博弈點(diǎn)。

2020年6月，河南省濮陽市市長楊青玖，就黃河水污染問題狀告山東聊城德豐化工有限公司(以下簡稱“德豐化工”)。

據(jù)悉，2019年，德豐化工累計(jì)將270余噸廢酸液運(yùn)輸?shù)藉ш柧硟?nèi)，非法傾倒入河南、山東兩省的“界河”——黃河的支流金堤河，造成嚴(yán)重污染。案發(fā)后，濮陽市應(yīng)急處置。濮陽市政府作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求德豐化工賠償551.6萬元。2020年底，河南省高院對(duì)此案做出終審判決，判處德豐化工賠償551.6萬元。

事實(shí)上，上世紀(jì)90年代起，黃河流域水質(zhì)不斷惡化，河南和山東均深受其害。一方面誰都不愿接收上游污水，另一方面，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，兩省都有各自的排污需求。

為解決類似問題，中央在各省市區(qū)的重要河流交界斷面上，設(shè)立了“在線水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)”，對(duì)每個(gè)斷面設(shè)定考核目標(biāo)。其要求是，無論上一個(gè)斷面的實(shí)際來水是什么狀況，下一個(gè)斷面的水質(zhì)都得達(dá)到考核要求；省市區(qū)內(nèi)部的小斷面也執(zhí)行這套考核方法，層層壓實(shí)責(zé)任。

考核的好處在于責(zé)任方明確。但在實(shí)際操作中，一旦上游斷面由于或主觀或客觀的原因，造成來水超標(biāo)，如果下游河段承擔(dān)全部治理責(zé)任，對(duì)下游來說難免有失公允。

流域補(bǔ)償也因此逐漸受到各地認(rèn)可。

于文軒分析，流域補(bǔ)償機(jī)制有助于彌補(bǔ)有關(guān)各方面實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的成本，可以激發(fā)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

賭金少不少？

山東和河南的“對(duì)賭”，并非全國首例流域補(bǔ)償協(xié)議。早在2011年，為保護(hù)新安江水源，就開始了國內(nèi)第一例生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。浙江和安徽約定，在監(jiān)測年度內(nèi)，以兩省交界處水域?yàn)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由下游浙江補(bǔ)償安徽1億元，劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，由安徽補(bǔ)償浙江1億元。此后新安江流域水質(zhì)改善明顯。

新安江之后，汀江—韓江流域、東江流域也出現(xiàn)了跨省流域的補(bǔ)償對(duì)賭，但是涉及黃河流域的補(bǔ)償對(duì)賭，尚屬首次。

不同于已經(jīng)完成省級(jí)對(duì)賭的新安江或者其他區(qū)域性河流，黃河作為中國的母親河，不僅流域范圍極廣，在全國河流治理中，難點(diǎn)也較多。

清華海峽研究院生態(tài)中國創(chuàng)新中心主任傅濤告訴中國新聞周刊，此次山東和河南的“賭約”，還有許多值得完善的地方。

“公開信息說水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每改善一個(gè)水質(zhì)類別，山東省要給予河南省6000萬元，但具體水質(zhì)類別還應(yīng)繼續(xù)細(xì)化，比如可以把Ⅲ類分成多個(gè)檔次，而不是直接Ⅲ類到Ⅱ類。”傅濤補(bǔ)充道，就兩個(gè)省份的體量以及黃河保護(hù)的重要性而言，6000萬—1億的“賭金”實(shí)在太少。不過考慮到是第一年，以后兩省新的協(xié)定可能會(huì)加碼。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在黃河流域水資源保護(hù)工作中，碎片化管理方式與流域整體性的自然本質(zhì)之間的矛盾，導(dǎo)致各地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)，一度出現(xiàn)只顧單兵作戰(zhàn)，甚至一度出現(xiàn)相互不配合現(xiàn)象。

于文軒對(duì)中國新聞周刊表示，在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，無論是河南省、山東省還是其他省份，以協(xié)議的形式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)固然重要，但更為重要的可能需要在充分考慮有關(guān)各省各方面實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，形成有效的生態(tài)保護(hù)協(xié)同和協(xié)調(diào)機(jī)制。

具體而言，于文軒解釋，這一機(jī)制可以由水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門和黃河流域的省級(jí)人民政府的代表人員組成，并設(shè)立專家委員會(huì)提供支持，統(tǒng)籌黃河流域生態(tài)保護(hù)的重大政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨省的重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)。這樣的協(xié)作和協(xié)同機(jī)制，輔以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議這樣的具有私法機(jī)制性質(zhì)的措施，會(huì)取得更好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果。

有分析認(rèn)為，明確各級(jí)政府以及各環(huán)保管理部門間的責(zé)權(quán)，摸索省際之間的區(qū)域利益協(xié)調(diào)關(guān)系，打破行政區(qū)劃界限，追求各區(qū)域的共同利益，對(duì)于黃河治理，異常重要。

關(guān)于廣闊范圍內(nèi)的跨流域的保護(hù)，世界范圍內(nèi)也有不少值得借鑒的案例。

美國1965年制定的《水資源規(guī)劃法案》是歷史上第一部綜合性全國流域立法；法國1964年制定的《水法》將全國劃分為六大流域，建立了以流域?yàn)榛A(chǔ)的水資源管理體制，1992年在《水法》中將水管理機(jī)構(gòu)設(shè)置為國家級(jí)、流域級(jí)、地方級(jí)等幾個(gè)層次，明確規(guī)定“實(shí)行以自然水文流域?yàn)閱卧牧饔蚬芾砟Ｊ健保话拇罄麃?007年按照流域綜合管理理念制定了第一部全國性《水法》，標(biāo)志著墨累-達(dá)令流域由原來的主要依托州的分散化立法轉(zhuǎn)為強(qiáng)化聯(lián)邦權(quán)力的流域統(tǒng)一立法。

傅濤對(duì)中國新聞周刊表示，山東和河南的“賭約”只是走出了第一步，未來，整個(gè)黃河流域省份應(yīng)該共建一個(gè)補(bǔ)償基金，只要在黃河沿岸發(fā)展，就應(yīng)該從自己稅收中拿一筆錢到黃河的生態(tài)基金。

“生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋疽馐茄a(bǔ)償生態(tài)，而不是補(bǔ)償行政機(jī)構(gòu)。黃河是我們的母親河，建立這個(gè)基金的本意，是補(bǔ)償黃河生態(tài)。”他說。