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從某種意義上說，營改增是財稅改革的主線，直接牽涉地方主體財源結構的重大變化，這種變化和調整非權宜之計，應建立在體制性安排的基礎上。倘若央地財政關系調整相對滯后之勢得不到及時扭轉，本應發揮的“牛鼻子”效應有可能變為“拖后腿”效應。想要避免這樣的尷尬，改革就得成系統推進，充分發揮各方積極性，改革財政收入及支出環節，完善地方稅體系及舉債融資機制的建設，建立起財權、事權和支出責任相匹配的分稅制財政管理體制。

“營改增”作為深化財稅體制改革、推進經濟結構調整和產業轉型的“重頭戲”，今年有望全面推開。李克強總理上周五在主持研究全面推開營改增、加快財稅體制改革座談會時強調，頂住當前經濟下行壓力，推動穩增長調結構，要用好財稅體制改革這一利器，更大激發市場主體活力。把握好改革的政策取向，通過全面推開營改增等改革舉措為企業減負松綁，放水養魚，為鼓勵社會投資和促進大眾創業、萬眾創新營造更寬松環境，推動產業轉型、結構優化，在培育發展新動能中涵養寶貴稅源，用短期財政收入的“減”換取持續發展勢能的“增”，為經濟保持中高速增長、邁向中高端水平打下堅實基礎。

“營改增”自2012年在上海試點迄今已有四年，目前交通運輸、郵政、電信和部分現代服務業的“營改增”已在全國推開。據統計，截至去年6月底，全國納入“營改增”試點的納稅人共計509萬戶，累計減稅4848億，產業鏈減稅效果持續體現。然而，因利益調整復雜、合規性充滿挑戰，金融、房地產、建筑和生活服務四大行業營改增試點遲遲未落地。建筑業和房地產業的共性問題在于進項難抵扣，而金融業問題則在于資產配置行為不屬于消費，因此應不應征增值稅存在爭議。中央地方財政失衡加劇，也使“營改增”擴圍難以推進。營業稅屬于地方稅，是地方稅收主要來源，增值稅屬于共享稅，按75∶25的比例在中央和地方之間共享。即便“營改增”的增值稅收入100%歸地方所有，“營改增”帶來的減稅后果還是大部分由地方承擔。而且這部分增值稅收入早晚也會按統一比例向中央劃轉，這是地方財政無法承受的。此外，中央對財稅改革做出了新的決定，保持目前的格局大體不變。由于營改增具有大規模減稅效應，減少的這部分稅收實際上都是地方政府的收入，地方政府收入比重肯定會下降。而據國家稅務總局統計，去年前11個月，上述四大行業涉及的營業稅收入1.75萬億，占營業稅稅收總額的60%多，占地方一般公共財政收入比重為23%，這意味著營改增最難最關鍵的部分亟待推進。

這種呼聲得到了中央政府部門的正式回應：財政部部長樓繼偉在稍早時曾表示，2016年將全面推開“營改增”改革，將建筑業、房地產業、金融業和生活服務業納入試點范圍。一旦這一難題被攻破，全面“營改增”的減稅額度將可期。國家稅務總局原副局長許善達曾說，如果“營改增”全部到位，減稅規模將達到9000億。中國社科院財經戰略研究院院長高培勇也曾估算，若“營改增”覆蓋至所有行業且稅率調整完善后，將有9000億到1萬億的減稅空間。當然，應該看到，對企業來說，減稅有利于提高效率，但在經濟下行周期，如此大的減稅規模，對財政壓力很大。正因如此，李總理上周五在座談會上強調，各部門、各地方要講大局、算大賬，破除利益藩籬，上下同心推進改革。增值稅分享比例在全面推開“營改增”后要合理適度調整。

換個角度說，隨著營業稅全面并入增值稅，地方政府主體稅種全面并入了中央和地方共享稅，中央和地方共享稅收收入擴大，引發了地方對稅收收入減少的憂慮。因此，需要提前謀劃央地財政關系的調整。部分地方稅收部門負責人表示，受經濟增速下行影響，目前地方稅收壓力巨大。營改增之后，地稅收入是純減少。與此同時，多位地稅部門干部反映，按國稅總局相關規定，2009年起新增企業所得稅納稅人中，應繳納增值稅的企業，其企業所得稅由國家稅務局管理；應繳納營業稅的企業，其企業所得稅由地方稅務局管理。這意味著，全面實行營改增后，新辦企業的所得稅全部劃歸國稅征管，地方稅收再次面臨流失困境。為了平衡央地財政關系，專家認為有兩種方案可供選擇：一是在地方稅體系不完善的情況下，增值稅依然是共享稅，但提高地方分享比例，分享的依據可綜合考慮各地的人口、消費能力、基本公共服務需要，及地方政府的財政收入能力和財政支出等諸多因素后確定；二是在地方稅體系完備的情況下，地方不分成，增值稅成為中央稅，由中央以轉移支付方式使用。營改增不僅是營業稅和增值稅兩個流轉稅稅種間的整合，而且是中央和地方之間財政關系的重大調整。全面完成營改增之后，中央和地方的財權事權如何安排，是個難以回避的問題。

不管怎樣，從大的改革方向來看，“營改增”勢在必行。某種意義上說，營改增是財稅改革的一條主線，直接牽涉地方主體財源結構的重大變化，這種變化和調整非權宜之計，應建立在體制性安排的基礎上。倘若央地財政關系調整相對滯后之勢得不到及時扭轉，本應發揮的“牛鼻子”效應有可能變為“拖后腿”效應。深化財稅改革應竭力避免這樣的尷尬，這要求改革成系統推進，充分發揮各方積極性。要求改革財政收入及支出環節，完善地方稅體系及舉債融資機制的建設，建立起財權、事權和支出責任相匹配的分稅制財政管理體制。在政府機構改革仍未得到深化的形勢下，嚴厲執行預算改革無異于一場財政緊縮，在現代財政制度建成之前，恐將增大經濟下行壓力，為改革深化增添許多不必要的麻煩。相應的，改革可能引發財政緊縮預期，也將反過來制約改革推行的力度，最終導致改革進展緩慢、政府公信力下降的“雙輸”。這是中央、地方、市場與民眾都不希望看到的結果。未雨綢繆，在頂層設計上盡可能杜絕這樣的可能性。改革的大方向是既定的，但在推進節奏上，需要有更多更細致的考慮，要按帕累托改進的方式、沿著阻力最小化的方向切入。

（作者系資深財經評論人）