2017：制度改革冀望
鄧聿文
時光荏苒，歷史進入2017。
按照中國政府的說法，2016到2020這五年，是全面建成小康社會的決勝階段。2017年處于決勝階段的第二年，此外，中國共產黨的十九大也在這年召開，所以做好2017年的事情，具有特殊重要性。
從大的宏觀背景來看，2017年的發展主題依然是圍繞供給側改革而推進各項事業的發展。
事實上，2017年的改革可以從前不久召開的中央經濟工作會議上做一展望。會議在部署2017年四大工作任務后，強調要按照統籌推進、重點突破的要求加快改革步伐，更好發揮改革牽引作用。會議指出的改革包括，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域，混改要邁出實質性步伐；加強產權保護制度建設，加強對各種所有制組織和自然人財產權的保護；穩妥推進財稅和金融體制改革，落實推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定中央和地方收入劃分總體方案；積極穩妥推進金融監管體制改革，深化多層次資本市場體系改革；推動養老保險制度改革，加快出臺養老保險制度改革方案等。2017年的改革大概不脫上述幾個方面。
問題不在于推進什么樣的改革以及改革的力度大小，雖然這也很重要，而在于改革的方向是否符合社會的普遍心理感受，是否能夠建立一種穩定的制度預期，這是衡量一個改革效力大小的關鍵。從制度紅利的角度看，如果國家的改革能夠在一些重要的制度上發力，或者建立一些新的制度，它對國家發展所起的作用就比未能建立起有效的制度的改革要大得多。而制度改革必須以公平公正為價值導向。只有這樣的制度改革才能贏得大眾支持，為社會所需。
以此視之，筆者冀望2017年在以下幾個領域推進改革，以初步建立起有效的制度：1．做好目前三省市試點，為改革國家監察體制，建立國家統一的監察機構探路；2．進一步改革中央與地方的事權結構，推進在央地財權與事權的劃分上建立起一套穩定的制度；3．繼續深化產權體制改革；4．改革農村土地制度，深化“三地”改革，實現城鄉土地同權；5．改革養老保險制度，推進基本養老保險全國統籌。
改革國家監察制度，組建國家監察委員會
從制度的意義上說，2017年最值得期待的改革，是建立一個全新的國家監察委員會。
改革國家監察體系的工作在2016年就在做。早在年初召開的中紀委六次全會上，國家主席習近平就指出，“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。十八屆六中全會也討論了國家監察體系的改革問題。隨后中共中央辦公廳在11月7日印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推進積累經驗。12月25日，全國人大常委會又通過了在上述三地開展國家監察體制改革試點工作的決定。
全國人大常委會的決定為三地試點開展監察體制的改革掃清了法律障礙。它包括三個方面的內容：一是授權三地組建監察委員會，明確其由本級人民代表大會產生，對本級人代會及其常委會和上一級監察委員會負責，并接受監督；二是規定了監察委員會的職權和行使職權的措施、手段，以及監察對象。決定指出，所有行使公權力的公職人員為監察委員會的監察對象，監察范圍涉及調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并做出處置決定；三是調整相關法律。
實行監察體制改革，設立監察委員會，建立集中統一、權威高效的監察體系，是事關全局的重大政治體制改革，它不僅對遏制腐敗，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制將發揮重大作用，是治理腐敗的治本之策；進一步而言，它也是重組國家權力體系，限制和約束權力，將權力關在制度籠子里，防止權力為所欲為的一個重大改革。重構國家監察體系、建立國家監察機構的構想，事實上是回到了執政黨在建政初期的設想，上世紀50年代初，當時的共同綱領就提出了建立國家監察委員會的設想。目前的國家監察機構，則位于政府之下，是政府的一個行政部門，其權力和職能自然大受影響，誠如法律專家所言，存在定位不準，監察對象范圍過窄；獨立性保障不夠，監察手段有限；監督程序不夠完善，職能過窄的問題。新的國家監察機構克服了上述方面的缺陷，其獨立性和職權大大加強，能夠更加有效地監督國家公職人員。黨有紀委，國家有監察委，兩者合署辦公，無縫對接，將能做到對黨政領導干部和國家公職人員的全方位監督。
國家監察體制的改革眼下正處于試點階段，要在全國推行開來，組建國家監察委員會，還必須修改相關法律。因此，2017年的主要工作就是總結試點經驗，完善體制機制的設計為進一步深化改革做好準備。
建立財權和事權統一的新型央地關系
處理好中央和地方的關系對中國這樣一個超大規模的國家來說，是一個非常重大的政治問題。無論是強中央和弱地方，還是弱中央和強地方，都不利于國家的發展。
在上世紀90年代中期之前，至少在財政上，央地關系呈現的是央弱地強，因此才會有1994年的分稅制改革，這是一個重大的分水嶺，它塑造了目前的央地和國家格局。在強化中央財政吸取能力的同時，該改革導致的一個最大問題，就是地方特別是經濟欠發達的廣大中西部地方政府，其事權和財力的高度不配備。由此也衍生出其他許多嚴重的問題，如廣為詬病的土地財政、地方債、高房價等，央地關系不得不再次面臨改革。
國務院在2016年發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，計劃到2019~2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。《意見》指出，現行央地財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題，表現在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高等。
按照《意見》的時間安排，2016年是研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案，選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。同時，部署推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。2017~2018年是總結相關領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革經驗，結合實際、循序漸進，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。并參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。2019~2020年是基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。適時制修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。督促地方完成主要領域改革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。
從這個時間表來看，2017年的主要任務有兩項：一是爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展；二是加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。這個任務能否如期完成，關系到央地關系改革的后續進展，責任重大。就中央與地方關系而言，弱地方的格局影響到的恰恰是在諸如教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等地方性事務領域的政府支出能力。而上述領域又同民眾的利益切實相關，地方政府支出不足，影響的是民眾的利益。
重塑央地關系，建立財權事權匹配、合理均衡的新型央地關系，給地方充足的財力，對政府更好地為民眾提供公共品，實現全國的均衡可持續發展，其制度效益將顯著呈現。
出臺住房土地產權70年大限后的法律安排
鑒于中國正處在經濟增速下滑的長周期中，2017年經濟建設仍會是重中之重。而要重振經濟，當務之急是提振民間資本對中國未來發展的信心，這里的一個關鍵問題就是保護民間投資的產權，這幾年民間投資的下降，原因有很多，但一個制度性的因素是民間資本的產權經常遭受公權力的侵害。
在這樣一個大背景下，2016年12月中央出臺了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，開宗明義指出，產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。《意見》從十個方面對產權保護做了規范，包括加強各種所有制經濟產權保護，完善平等保護產權的法律制度，完善政府守信踐諾機制，健全增加城鄉居民財產性收入的各項制度等。
要讓各經濟主體真心相信國家對公私產權平等和全面的保護，除對歷史形成的民企產權冤案加快平反外，一個辦法是選擇一種具有普遍性，與絕大多數人的利益切實相關、但現實中又存在制度缺陷的產權形式進行立法規范，以打消全民的后顧之憂，現實中能夠符合這一特征的無疑只有住房土地使用權70年期限這個事情。
2017年應該在這一問題上出臺符合社會預期的法律安排。目前社會對房子土地產權70年大限過后的預期，正如《物權法》所規定的，是“到期自動續期”。《意見》對此也有表述，“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期”。
對每個人來說，房子都是最重要的財產。世界上多數國家在房子土地產權的法律安排上，是產權歸房主。中國因為土地國有的原則，安排了一個70年的產權使用期。房子的產權歸個人所有，而房子土地的產權歸國家所有，這兩種產權不一致，由于房子是附著在土地上的，從而在理論上和法律上存在當70年大限過后，房子被政府無償沒收的風險，雖然現實中這種風險發生的可能性不大，但它總像一把達摩克利斯劍，懸在人們頭上，讓人不安。
中國的住房改革是在上世紀90年代末開始的，多數房子距70年大限還比較遠，這個問題看起來似乎不很急，但也有少數房子面臨到期的問題。如溫州2016年就出現了這種事情。而再過若干年后，70年大限的問題會凸顯出來。但在續期的法律安排上，不能等到問題凸顯才去制定，應該提前著手。因為這還涉及到修改相關法律。《城市房地產管理法》以及根據該法而制定的《城鎮國有使用權出讓和轉讓暫行條例》都明確提出，70年的土地使用權期滿后，土地收歸國有，如果再次申請土地使用權，要根據當時的地價水平，補交土地出讓金。而各地政府出臺的國有建設用地供應辦法，也都是如此規定的。
2017年希望將這一問題提上日程，給人們吃上一個“定心丸”。國土部在2016年底給溫州當地20年住房土地使用權到期問題的自動免費續期的回復是一個正確的做法。國土部在解釋這樣做的原因時特別強調這是落實產權《意見》所采取的過渡性措施。
建立“三權分置”農地制度，實現城鄉土地同權
土地問題是中國的核心問題，也是經濟建設的核心問題。它不但關系到中國的“三農”發展和城市化及發展模式，也關系到社會的公平正義和穩定。
2017年希望在農村土地問題上有突破，建立起農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局，并實現農村土地與國有土地同等入市、同權同價。
農村土地問題的重點在兩個方面，一個方面是在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，建立“三權分置”的農村土地流轉制度，土地流轉的核心是保留承包權，轉讓經營權。這是發展現代農業的必由之路。現代農業必定是適度規模經營的農業，這就要打破土地的限制，讓土地能夠流轉，如此有利于優化土地資源配置，緩解人地矛盾，提高勞動生產率，增加農民收入，完善農業經營制度。所以它也是農村改革的基本方向。
工商資本進入農村土地經營是一個不可逆的發展趨勢，尤其在中國人多地少的基本國情下，“三權分置”的制度既不觸動集體所有制的內核，又使土地流轉規模、范圍、速度得到大幅度提升。這種農地制度安排，用一些學者的話說，是要建立一套適應農村勞動力向城市轉移、人地分離，以小農為基礎的鄉土中國向城市中國轉變的土地權利體系，從而為中國的城鄉融合和農業現代化提供可持續的制度基礎。
另一個方面是“三塊地”的改革，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，在城鄉土地之間建立起同等權能的制度。隨著城市化和工業化的快速發展，現行“以耕地保護為目標、用途管制為核心”的土地管理基本制度，已經嚴重不適應現實，表現為土地征收制度不完善，宅基地用益物權難落實，土地增值收益分配機制不健全，農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同價同權等。這些問題不但造成城市化的畸形發展，也導致農民和政府關系的緊張。因此，改革農村土地征收制度，兼顧土地的資源與資產雙重屬性原則，堅持物權平等保護原則，提高征收補償標準，賦予農村土地與城市國有土地同等權能勢在必行。但這需要修改土地管理法。
2015年，全國人大常委會授權國務院在全國33個縣市區組織開展“三塊地”改革試點，據悉國土資源部根據試驗已形成了土地管理法修正案草案初稿，十二屆全國人大常委會已將土地管理法的修改列入立法規劃，希望2017年抓緊立法，積極推進。
加快推進基本養老保險全國統籌
2017年第五個制度意義上的冀望，是在保障領域，即在基本養老保險全國統籌上能夠邁出實質性的步伐。
中央經濟工作會議提出要推動養老保險制度改革，加快出臺養老保險制度改革方案。中國的養老保險制度原來是碎片化的，機關事業單位和企業各有一套養老保險模式，城市和農村又不同，此外，還有一大部分人什么保險都沒有。基本養老保險上的這種“雙軌制”，無助于彌補養老金缺口，也無助于縮小制度內外的差距，不利人才的優化配置和促進各群體間的權利公平。所以，養老上的“并軌”需要提上政府的案頭。
2015年1月，國務院出臺《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，被稱為養老金并軌方案的公布，標志著存在了近20年的養老金“雙軌制”終結，近4000萬“體制內”機關事業單位人員將和“體制外”企業職工一樣繳納養老金。2016年以來，并軌工作進一步推進，首次統籌安排機關事業單位與企業退休人員同步調整基本養老金，人社部前不久透露，養老金并軌工作目前已經進入了實質性的操作階段，全國絕大多數地區已經啟動了參保繳費和待遇支付工作。
并軌之后，養老保險制度改革的重點在兩個方面：一是養老保險賬戶采取的個人賬戶和統籌賬戶相結合的模式，將何去何從；二是養老保險基金全國統籌如何來實現。后者尤其關鍵，是推進制度并軌的重要條件。只有當基本養老保險基金實現全國統籌后，才能統一繳費基數計算口徑、費率、制度運行規范和監督，促進繳費負擔公平、待遇計發與調整公平。在此基礎上推進養老保險制度并軌，才是在全國性統一的制度平臺上進行的，也才能將已經在一定程度上淪為地方性制度的基本養老保險制度真正恢復為國家統一制度安排。從這個意義上說，推進養老保險制度并軌，并不是為了制度整齊劃一而并軌，其目的在于實現地區間、人群間基本養老保險權利享受和義務負擔公平。
考慮到中國的老齡化程度在不斷加深、養老金收支壓力不斷增大，希望2017年加快出臺養老保險制度改革方案，特別是為了協調各地養老負擔，保障養老金足額發放，應盡快制定基礎養老金全國統籌的具體方案，可以采取養老金垂直管理方式，以避免全國統籌后可能出現的問題。
上述五項制度改革如果2017年能夠如期完成，對中國的公平發展，會釋放很大的制度紅利。
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