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頂層設(shè)計(jì)“出爐” 農(nóng)地土改探索宅基地自愿有償退出

孟慶偉

日前兩個(gè)重要文件的發(fā)布，為未來(lái)幾年中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展圈定了方向與路徑。

11月3日公布的“十三五”規(guī)劃建議中，關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展政策提出：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。深化農(nóng)村土地制度改革。

就在規(guī)劃建議公布的前一天(11月2日)，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施方案》”)公布，明確深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度5大領(lǐng)域。

據(jù)了解，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股；宅基地將探索有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。

產(chǎn)權(quán)制度改革居首位

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者注意到，《實(shí)施方案》中提出了5個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域和26項(xiàng)重大舉措，其中第一項(xiàng)就是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，可見(jiàn)其對(duì)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制來(lái)說(shuō)的基礎(chǔ)性意義。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要涉及三大方面：耕地、農(nóng)村的非資源性的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及農(nóng)村的非經(jīng)營(yíng)性的集體資產(chǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的主體部分是耕地。根據(jù)第二次土地詳查的結(jié)果，我國(guó)現(xiàn)保有的耕地是20.2億畝，其中大約有2億畝是不太穩(wěn)定的。目前我國(guó)農(nóng)村有2.3億戶(hù)農(nóng)民承包了集體的土地。

“對(duì)于耕地產(chǎn)權(quán)制度如何進(jìn)一步清晰，這是當(dāng)前我們面臨很大的問(wèn)題。” 中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文11月4日表示。

《實(shí)施方案》提出，在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

據(jù)了解，此前按照中央的要求，多地試點(diǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證制度，這項(xiàng)工作到今年已經(jīng)是試點(diǎn)第三年了。

陳錫文表示，從目前的情況來(lái)看，進(jìn)展很順利。目前在全省范圍進(jìn)行試點(diǎn)的省份已經(jīng)達(dá)到12個(gè)省。

“到今年6月，全國(guó)已經(jīng)有2.6億畝農(nóng)民的承包耕地明確了它的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且有的開(kāi)始發(fā)證。通過(guò)確權(quán)登記頒證把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，明確它的用益物權(quán)的性質(zhì)，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”陳錫文說(shuō)。

除分類(lèi)推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶(hù)外，此次改革還將對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改革。

“關(guān)于農(nóng)村非資源性的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，過(guò)去大家講得比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，現(xiàn)在更多包括像物業(yè)經(jīng)濟(jì)、物流經(jīng)濟(jì)占用了農(nóng)村的土地，使用了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的投資建立起來(lái)的。”陳錫文表示，這一塊應(yīng)該涉及幾萬(wàn)億元的資產(chǎn)，過(guò)去確實(shí)在一些地方?jīng)]有管好，被少數(shù)人控制，利益也沒(méi)有讓農(nóng)民共享。

對(duì)此，《實(shí)施方案》中提出要通過(guò)股份合作制的改革方式，把集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過(guò)一定的形式，讓老百姓認(rèn)可的方式，把它能夠確權(quán)到每個(gè)家庭、每個(gè)農(nóng)民身上。

而對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，《實(shí)施方案》提出，將重點(diǎn)探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理有效機(jī)制。

據(jù)了解，一些幼兒園、小學(xué)、衛(wèi)生所等都屬于農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性的集體資產(chǎn)。陳錫文表示，在現(xiàn)在這個(gè)階段《實(shí)施方案》提出提高它的效率，更好地給農(nóng)民提供公共服務(wù)。

探索宅基地自愿有償退出

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革一直備受關(guān)注。

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并決定在全國(guó)選取30個(gè)左右縣(市、區(qū))行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。隨后的2月份，北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市等33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域被選作試點(diǎn)區(qū)域。目前試點(diǎn)工作正在推進(jìn)之中。

日前有媒體報(bào)道稱(chēng)，33個(gè)縣級(jí)試點(diǎn)區(qū)域關(guān)于農(nóng)村土地改革的實(shí)施方案已經(jīng)獲批。這意味著農(nóng)村土地改革試點(diǎn)工作進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。

此次《實(shí)施方案》，又進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)明確了改革路徑：農(nóng)村土地征收制度改革將縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革允許經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。

同時(shí)，宅基地制度改革將對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

但陳錫文也坦言，在土地制度改革中的有些內(nèi)容和現(xiàn)行的法律制度是有沖突的，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)在這33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)期到2017年年底結(jié)束，在這個(gè)期限內(nèi)對(duì)試點(diǎn)范圍內(nèi)涉及的相關(guān)法律條款暫時(shí)不實(shí)行，待試點(diǎn)結(jié)束對(duì)試點(diǎn)成果進(jìn)行評(píng)估后，再確定到底是修改法律還是恢復(fù)原來(lái)的法律來(lái)實(shí)行。目前這些工作都在進(jìn)行中。

培育新型職業(yè)農(nóng)民

此次五中全會(huì)審議通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口舉家進(jìn)城落戶(hù)的提法備受關(guān)注。

建議提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。

“這不是簡(jiǎn)單地給他發(fā)一個(gè)戶(hù)口本，說(shuō)你是城市的市民了，這背后最重要的是一定要讓他能夠享受到跟城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊解釋說(shuō)，《實(shí)施方案》關(guān)于“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制”內(nèi)容中，最艱巨的一個(gè)任務(wù)，就是推進(jìn)農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。但整個(gè)過(guò)程有多快，受很多條件的制約，比如公共服務(wù)的提供、財(cái)力狀況等。

韓俊說(shuō)，目前很多省都出臺(tái)了相關(guān)政策，要?jiǎng)?chuàng)造條件，讓越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的隨遷子女能夠在城里參加中考、高考。在住房保障方面，今后進(jìn)城務(wù)工人員也要獲得與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

記者注意到，《實(shí)施方案》中提出，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面，把進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。完善社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。

據(jù)了解，去年我國(guó)城鎮(zhèn)化率是54.8%，也就是說(shuō)，還有45%以上的人口是居住在農(nóng)村的，居住在農(nóng)村的還有6億多人。

一方面是城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，另一方面隨著農(nóng)村老齡化快于城市，很多地區(qū)農(nóng)業(yè)會(huì)面臨后繼乏人的嚴(yán)峻形勢(shì)。

也因此，五中全會(huì)和《農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中，專(zhuān)門(mén)提出要把培育新型職業(yè)農(nóng)民作為大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)戰(zhàn)略性舉措。

“這個(gè)政策是非常明確的，這些年以來(lái)，我們的很多地區(qū)也在探索怎么破解誰(shuí)來(lái)種地的難題。最重要的我們還得在農(nóng)村留住一部分青年人，特別是要把中年人留在農(nóng)村。”韓俊認(rèn)為，新型職業(yè)農(nóng)民不一定都去種地，也可以搞服務(wù)、搞農(nóng)村旅游業(yè)。

“十三五”規(guī)劃建議中提出，“構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。”韓俊稱(chēng)，五中全會(huì)提出要深化農(nóng)村金融改革、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)存在自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，這些配套政策需要跟上。