11月19日訊
近日，中國金融混業監管的呼聲漸強。“十三五”規劃中，“改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，實現金融風險監管全覆蓋”；11月9日上午，國務院新聞辦舉行吹風會，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民指出，要對現行金融監管體制進行改革，具體改革方案還需要進一步研究和制定；11月17日，有境外媒體援引知情人士的話稱，中國正就合并證監會、保監會與銀監會成為單一監管委員會進行討論。
針對這一話題，在近期由上海發展研究基金會主辦的“全球金融治理的變化與中國金融改革”內部研討會上，經濟科學基金會理事長孫冶方、中央匯金投資有限責任公司副董事長李劍閣發表了獨到見解。
據第一財經日報消息，李劍閣認為，“一行三會”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對于20世紀90年代初出現的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但混業經營的趨勢愈發明顯，分業監管體制面臨諸多新的挑戰。現行的監管理念和體制制約了宏觀調控的有效性，也制約了金融配置資源的有效性，不太適應金融綜合化經營要求和貨幣金融國際化、數字化、網絡化的要求，因此，下一輪金融監管框架的改革應該建立以央行為核心的審慎監管的架構。
李劍閣的具體演講觀點整理如下：
“一行三會”舊體制面臨新挑戰
根據“十三五”規劃建議“改革并完善適應現代金融市場的金融監管框架”，因此金融監管體制是當前的重要話題。
中國目前所實行的金融監管體制是在上個世紀90年代逐步形成的，事實上實行的是“混業經營”制度，而當時中國的金融形式與目前不同。例如，當時地方政府可以干預其所在地的銀行；大多數商業銀行都不同程度地通過全資或參股證券公司、信托投資公司參與了證券和投資業務。由于金融秩序混亂和金融系統的腐敗行為，管理層提出了嚴格的分業經營、分業管理要求。（1995年的全國金融工作會議正式提出中國金融分業經營的原則和精神，隨后頒布實施的《銀行法》、《證券法》、《信托法》則構筑了中國金融分業經營的法律基礎。）
上個世紀90年代，國務院的主要工作就是整頓金融，其基本思路是按照美國在上個世紀30年代形成的一種分業經營和分業監管的模式。根據這一監管思路，我們把原來屬于中國人民銀行的部分監管職能分離出去，形成“一行三會”的格局，并延續至今。先是證監會，后來保監會，2003年再成立銀監會，“一行三會”的格局就形成了。
但近20年以來，這個框架始終有三個問題一直困擾著我們：
其一，央行貨幣政策與金融監管的關系是什么?
其二，銀行、證券、保險這些金融組織的經營邊界和監管的關系是什么?
其三，在現行分業經營、分業監管格局下，銀行、證券、保險也出現了一些混業情況，這些機構怎樣接受三個監管機構的聯合監管?
其四，中央和地方在金融資源配置權利和責任方面是什么關系?
其五，20世紀90年代，中央下了很大的決心，基本上把地方金融的監管權甚至于協調權收回，地方不得再干預其所在地銀行，盡管很快又成立了地方性銀行，而地方性銀行、地方性金融機構實際上按照條例接受了監管，比如各地都有金融辦，但金融辦實際是一個協調機構，沒有監管職能。
不可否認的是，“一行三會”的體制在歷史上起了很大的作用，特別對于20世紀90年代初出現的金融秩序混亂起了很好的整頓作用，但是當前也面臨很多新的挑戰。
其一，近年來混業經營的趨勢愈發明顯。例如，保險機構做了些證券產品，銀行也設投資銀行業務部，做了證券公司的業務。
其二，互聯網的廣泛使用。我們也鼓勵金融創新，但近年來層出不窮的金融創新趨勢對“一行三會”的體制形成了挑戰。我們認為，現行的監管理念和體制制約了宏觀調控的有效性，并且也制約了金融配置資源的有效性，不太適應金融綜合化經營要求和貨幣金融國際化、數字化、網絡化的要求。
眾所周知，央行負責的是全國的貨幣政策，以及宏觀審慎監管。“三會”主要是負責微觀審慎，特別是銀監會對銀行的監管，注重的是每一個機構不要出現危險，但是央行主要負責的是整個體系不能出現系統性金融風險。然而，在央行和監管機構分設的情況下，對于宏觀政策和微觀政策、宏觀審慎和微觀審慎的協調方面，出現了一些原來意想不到的難度。我們認為，現有的這種體制對于金融穩定是不太有利的，主要表現在：
其一，分離央行的監管職能，央行和監管機構之間溝通和協調成本加大，使得央行難以及時、準確、全面掌握金融業的信息。現在金融信息的碎片化注定了現有監管體制的缺陷，這個缺陷在目前這個體制下是難以克服的，所以不利于防范和化解系統性的金融風險。
其二，宏觀審慎管理和微觀審慎管理的邊界不清晰，這有時會導致宏觀審慎和微觀審慎的力度疊加，有時候則會抵消，因此不利于宏觀調控。所謂疊加，例如貨幣政策偏緊的時候，中央要求貨幣政策應該緊一點，監管部門就會加倍的緊，這樣使得緊的力度不得當；然而松的時候，就會加倍的松，這也是不恰當的。甚至在為了刺激經濟時，央行可能還比較審慎，稍有一點放松，但是微觀的機構就要求金融機構加大放貸力度，這樣又放大了貨幣政策的刺激效應，所以可能加大了經濟波動。此外，2013年的“錢荒”、今年6月的股市波動，這些重大的金融波動表明目前我國貨幣政策調控的矛盾。從上世紀90年代至今，形勢已經發生了巨變，過去我們經常強調的是央行的獨立性，現在實際上央行的獨立性已經不是最主要的矛盾，主要矛盾是貨幣政策的傳導效率下降，這使得央行宏觀調控作用不明顯。此外，中國在20世紀90年代關閉了一些地方銀行，處置了一些經營不善的金融機構，現在這個問題是次要矛盾，更主要的矛盾是對于系統重要性金融機構風險的控制以及穩定性的經營。
應建立以央行為核心的審慎監管架構
綜上，我們認為，下一輪金融監管框架的改革應該建立以央行為核心的審慎監管的架構，構建貨幣政策和系統重要性金融機構審慎監管相統一的新型監管系統。
同時，國際上的趨勢也對中國監管機構提出了一些新的要求。現有的中國金融監管體制不利于形成由一個權威部門統籌制定擴大金融雙向開放的戰略。例如，當前的“滬港通”等各種各樣的互聯互通、對外開放機制，必須要有一個強有力的、權威的金融機構來加以協調。
在2008年全球金融危機后，國際監管體制也出現了一些新動向。西方主要國家金融監管改革出現兩個重大動向：其一，各主要經濟體組建了由央行牽頭負責的金融穩定委員會、系統性風險委員會，來統一協調各監管機構活動；其二，一部分的監管職能回歸到央行，美聯儲就是一例。
在中國下一輪改革中，有幾件事非常值得注意。在機構分業監管的模式下，監管機構采取的模式是管人、管財、管物、管風險，即什么都要管，三個監管部門在不同程度上都把自己的監管對象當做自己主管的對象。然而，“監管”和“主管”是不一樣的。如果是主管部門，根據“三中全會”的精神，我們應該從管人、管事、管資產轉變為只管他的資本，包括我現在所在的匯金公司，我是匯金公司的副董事長，匯金公司對自己的控股單位也是只管資本，我們只派出股權董事，并不管他的人、財、物。但是我們的監管部門恰恰錯位地把自己當做產權所有部門，把所有監管對象當做自己的下屬部門加以監管，這樣就把監管和主管之間變混淆了。
例如，監管部門派官員列席上市公司董事會，這是在全世界都沒有的。當然，我們的證券監管部門是不贊成這個做法的，認為這破壞了現代的公司治理結構，也不利于對內幕信息的產生加以防范，因為一旦監管部門列席了董事會，其就是內幕信息的知情者，也都是所有可能產生的內幕交易的被審查對象，但是作為監管部門派出的人員，則可能在審查時被豁免，這會產生眾多問題。其實，“國家隊”在救市之時也存在這一矛盾。
此外，金融基礎設施建設和監管越來越分散，各建各的系統，地方、部門、行業、機構都有各自的系統，這不能滿足金融國際化的趨勢，也不利于貨幣政策的傳導，更不利于優化資源配置和金融穩定。
在這個情況下，一是加強牌照管理，由于現在很多機構已經開始混業經營，因此按照機構監管的思路就很難管理，我們認為將來應該以功能監管為主；二是央行對一些跨業經營的金融控股公司擁有監管的職能。此外，我們今后可能更側重產品監管。可見，功能監管加產品監管將成為主體，而機構監管的思路將被淡化。
三大主要任務待解
對于“十三五”規劃中的“改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管架構”，我們認為有三個主要的任務：
其一，要改革金融監管，強化整體協調的功能。要強化央行的職能，因為央行既富有制定貨幣政策之責，又有維持金融穩定之責，這也是國際社會的共識。因此，我們要順應兩大原則——貨幣政策和宏觀審慎監管統一，金融穩定和系統重要性金融機構監管統一。
這要如何實現? 一是明確央行對系統重要性金融機構和金融控股公司擁有監管職能；二是在央行已有貨幣政策委員會的基礎上，建立相對獨立的金融穩定委員會，來負責宏觀審慎管理和系統重要性機構的監管，以及對系統性金融風險的監測、評估、處置。在這個基礎上進一步明確機構監管和功能監管的原則，完善金融監管的協調機制。
其二，統一金融市場基礎設施的建設。如上所述，由于互聯網金融等金融創新工具涌現，監管碎片化是不能長期持續的，建議要明確央行是金融基礎設施公共服務的提供者，金融基礎設施市場參與主體的監管者和金融基礎設施運行規則的制定者，建設集中、統一、全球化的貨幣支付、清算、結算體系，以適應人民幣國際化進程中貨幣安全的需要；建設統一的金融產品登記、托管、清算、結算系統的規則和監管，以適應綜合經營進程中金融市場安全的需要；建立統一、全面、共享的金融業綜合統計體系，以適應金融業態創新進程和這個過程中金融體系的安全需要。
其三，要建立中央、地方金融監管事權劃分體制。上個世紀90年代，我們主要是收權，把金融監管的權力收歸中央，但顯然不太適應目前整個形勢的發展，所以應該在國家統一宏觀審慎管理和微觀審慎監管的基本框架下，建立地方金融監管局，明確省政府對不跨省經營的各類準金融機構擁有行為監管的職責。按照權責對稱原則，不跨省經營的非存款類貸款組織、地方性保險經紀機構、投資公司、類金融組織一律交由省級監管機構進行監管。當然為了確保中央對金融業的統一監管，應該明確央行對地方金融監管機構要有指導責任。
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