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作者：胡登盛，中國國際發展知識中心項目官員

二十世紀八十年代中期開始，中國開始有計劃、有組織、大規模的扶貧開發工作。為了確保扶貧政策得到有效執行，中國政府從扶貧戰略、管理機構、財政和人才隊伍保障等方面著手，開展了以下四個方面的制度安排。

以消除貧困為施政目標，將扶貧開發納入國家整體發展戰略

改革開放以來，中國政府把消除貧困、改善民生、實現共同富裕作為施政目標和對人民群眾的承諾，將扶貧開發納入國家整體發展戰略，努力幫助貧困地區和貧困人口脫貧。

鄧小平等黨和國家領導人在總結共和國成立初期社會主義經濟建設經驗教訓的基礎之上，進一步明確了社會主義的本質，確立了先富帶動后富的思想，以漸進式發展思路推動減貧。鄧小平同志指出，“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產主義?！薄吧鐣髁x的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”1987年，鄧小平同志基于十二大以來中國經濟社會發展的巨大成就，因地制宜地制定了“三步走”戰略規劃，明確提出要在解決人民群眾溫飽問題的基礎上，然后達到小康，逐步達到中等發達國家水平。

中國政府根據不同時期的貧困特征，適時調整扶貧開發目標和方式，并將其納入中國經濟社會發展整體規劃。為了更好地指導開展扶貧開發工作，中國政府先后制定了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》等多個中長期減貧規劃，實施了西部大開發等一系列區域開發戰略。黨的十八大以后，中國政府把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，并將打好精準脫貧戰列為必須打好的三大攻堅戰之一。

建立了自上而下、責任清晰的扶貧開發管理機構

改革開放之初，中國通過改革農業生產經營體制來促進農業和農村發展，大幅度提高農民的收入和生活水平，從而推動減貧。減貧成果主要來自農村經濟體制改革帶來的增長效應和改革開放初期收入的平等分配效應。1986 年，為推動減貧工作，中國從中央至地方各級政府成立了“扶貧開發領導小組”及其辦公室，主導扶貧政策的制定與執行。這是中國首個以減貧為職責的政府專設機構，具有較為典型的行政組織體系特征。其最高領導機構是國務院扶貧開發領導小組，組長一般由國務院副總理兼任，扶貧領導小組辦公室（簡稱“扶貧辦”）具體負責開展日常工作，領導小組內各成員單位根據各自分管的業務為扶貧開發工作提供支持。

1997年，中國確立了扶貧開發?。▍^、市）負責制，并由各地黨政一把手負總責。黨政主要負責人成為扶貧第一責任人，使得各地扶貧工作被整合進入黨政的核心工作議程中，并優先獲得資源保障。黨的十八大以后，按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，中國政府構建了各負其責的責任體系，實現了省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓扶貧的格局。自上而下、責任清晰的行政統籌機制為扶貧政策的貫徹落實提供了強大的組織保障。

通過自上而下的行政組織體系和黨政一把手負總責的管理模式，扶貧目標任務被逐級分解，并內化為各級政府的政治任務。扶貧辦作為政府主導的平臺，最大限度地調動并統籌了相關行政資源。

不斷加大專項轉移支付資金和中央預算內投資力度，為扶貧工作提供財政資金保障

改革開放以來，我國扶貧工作經歷了“輸血式”救濟扶貧和“造血式”開發扶貧。1980年，國家設立“支援經濟不發達地區發展資金”，專門用于支持“老、少、邊、窮”地區經濟和社會發展，為貧困地區提供資金保障。1986年，中國政府采取了財政專項扶貧資金、以工代賑和貼息貸款等三大扶貧政策，大幅度增加了扶貧資金投入。

2015年，中央出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，繼續加大中央財政對貧困地區的轉移支付力度。中央財政專項扶貧資金規模實現較大幅度增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向西部地區、貧困革命老區、貧困民族地區、貧困邊疆地區和連片特困地區傾斜。自2015年實施精準扶貧戰略以來，我國不斷加強對扶貧工作的財政投入力度，財政預算的專項扶貧資金累計超過4000億元，僅2019年就安排1260.95億元。中國政府不斷加大專項轉移支付資金和中央預算內投資力度，為扶貧工作提供了強大的財政資金保障。

不斷完善扶貧干部隊伍考核激勵機制

實施精準脫貧戰略以來，為了保證扶貧政策的有效實施和扶貧目標的順利實現，中國政府建立了比較完善的考核激勵機制。黨政各級機關層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，并出臺扶貧開發工作成效考核辦法，大幅提高減貧指標在貧困縣考核指標中的權重。在脫貧攻堅期內保持貧困縣黨政正職基本保持穩定，實行“不脫貧不調整、不摘帽不調離”的干部管理制度，保證貧困縣扶貧工作的延續性。

為了打通脫貧攻堅“最后一公里”，中國探索出了駐村幫扶制度。根據《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，縣級黨委和政府根據貧困村的致貧特點或資源需求，選派第一書記和駐村干部，并把精準扶貧、精準脫貧成效作為第一書記和駐村干部的考核依據。駐村幫扶制度充分體現了中國行政人事權的顯著優勢，它既可以確保第一書記和駐村干部在原單位的人事待遇，又可以把真正愿意下鄉扶貧且工作積極性較高、甘于奉獻的干部派到最需要的地方去。第一書記和駐村干部的工作主觀能動性較強，同時，他們所在的單位也能夠幫助貧困村帶來較多的發展資源。駐村干部被安排進入村莊層面并擔任領導職務，加強村級組織建設，使國家制定的扶貧政策和扶貧資源能夠精確落實到戶。（中國國際發展知識中心供稿）