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　　“十三五”時(shí)期，深化社會(huì)保障制度改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“守住底線、突出重點(diǎn)”“完善制度、引導(dǎo)輿論”，著力保障制度公平性、不斷增強(qiáng)可持續(xù)性，提升社會(huì)保障治理能力。

　　“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要在“十三五”期間建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。這一改革戰(zhàn)略將深刻地影響到包括老年人群體在內(nèi)的全體社會(huì)成員的切身利益。那么，“十三五”時(shí)期深化社會(huì)保障制度改革應(yīng)當(dāng)因循什么樣的總體思路呢？

　　筆者認(rèn)為，“十三五”時(shí)期，深化社會(huì)保障制度改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“守住底線、突出重點(diǎn)”“完善制度、引導(dǎo)輿論”，著力保障制度公平性、不斷增強(qiáng)可持續(xù)性，提升社會(huì)保障治理能力。

　　堅(jiān)持“守住底線、突出重點(diǎn)”，抓好關(guān)鍵核心制度全面深化改革

　　“十三五”時(shí)期，社會(huì)保障制度改革應(yīng)當(dāng)從“守住底線”、織牢民生安全“網(wǎng)底”出發(fā)，構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)救助體系；同時(shí)，“突出重點(diǎn)”，側(cè)重抓好養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)這兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的全面深化改革。

　　就構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)救助體系而言，“十三五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)致力于建立完善以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助等基本生活救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助制度為支撐，以臨時(shí)救助等急難救助制度為補(bǔ)充的現(xiàn)代社會(huì)救助體系。與此同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的整合；加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)救助政策之間的銜接；加強(qiáng)社會(huì)救助政策與其他社會(huì)保障政策銜接；制定和完善救助申請(qǐng)者收入和財(cái)產(chǎn)信息核查機(jī)制。

　　就全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革而言，首先，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌；其次，著力優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括完善個(gè)人賬戶制度、調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、建立待遇正常調(diào)整機(jī)制、加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理等；再次，真正構(gòu)建起多層次保障制度體系，通過(guò)適度降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)率和替代率，為企業(yè)年金和職業(yè)年金等留出發(fā)展空間。

　　就全面深化醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革而言，首先，要適當(dāng)強(qiáng)化政府責(zé)任，提高政府衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總支出中的比重；其次，改進(jìn)個(gè)人賬戶制度，開(kāi)展門(mén)診費(fèi)用統(tǒng)籌，降低參保人一般性看病用藥負(fù)擔(dān)，同時(shí)，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度；再次，通過(guò)提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次、改進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算方式等舉措，緩解異地就醫(yī)難和異地結(jié)算難等問(wèn)題。

　　堅(jiān)持“完善制度、引導(dǎo)輿論”，給予全體國(guó)民以穩(wěn)定的安全預(yù)期

　　“十三五”時(shí)期，社會(huì)保障制度改革還應(yīng)當(dāng)在“完善制度”、構(gòu)建全面系統(tǒng)的制度保障的同時(shí)，科學(xué)“引導(dǎo)輿論”，在全社會(huì)形成良好的輿論氛圍和穩(wěn)定的安全預(yù)期。

　　目前，我國(guó)社會(huì)保障制度的框架已經(jīng)基本完成，但是，部分領(lǐng)域的社會(huì)保障制度仍然存在完善的空間。首先，完善社會(huì)保險(xiǎn)體系，由老“五險(xiǎn)”變?yōu)樾隆拔咫U(xiǎn)”；其次，完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)當(dāng)中的個(gè)人賬戶制度。

　　社會(huì)保障作為涉及面非常廣泛的民生保障制度安排，其改革必然備受社會(huì)的廣泛關(guān)注和普遍期待。在這種情況下，發(fā)展社會(huì)保障既要盡力而為，不斷完善制度安排體系、持續(xù)提高制度公信力和保障水平，免除全體國(guó)民的生存危機(jī)、疾病恐懼，解除全體國(guó)民的養(yǎng)老后顧之憂，讓全體國(guó)民能夠?qū)ξ磥?lái)生活形成清晰而穩(wěn)定的安全預(yù)期；又要量力而行，“有多大能力解決多大問(wèn)題”，先從兜底線、保基本做起，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高而逐步調(diào)整和提高保障水平，引導(dǎo)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)保障制度形成切合實(shí)際的預(yù)期，避免期望過(guò)高。

　　加強(qiáng)社會(huì)保障制度整合，保障制度的公平性

　　“十三五”時(shí)期，在積極推進(jìn)單項(xiàng)社會(huì)保障制度改革完善的同時(shí)，加強(qiáng)制度整合、消除“碎片化”，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間社會(huì)保障政策和待遇水平的差距，不斷提升制度的公平性，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)保障制度改革的著力方向。

　　在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，制度整合不僅體現(xiàn)在未來(lái)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度調(diào)整、完善到位后，謀求將這兩項(xiàng)制度并軌整合成統(tǒng)一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；也體現(xiàn)在近期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后，將已經(jīng)在一定程度上淪為地方性制度的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合恢復(fù)成全國(guó)統(tǒng)一制度安排。在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，制度整合則體現(xiàn)在將原來(lái)分別由人力資源社會(huì)保障部門(mén)、衛(wèi)生計(jì)劃生育部門(mén)管理的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療整合成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在社會(huì)救助領(lǐng)域，制度整合將主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度合并實(shí)施以及促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)救助政策協(xié)調(diào)銜接并提升綜合救助效能上。

　　多策并舉，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性

　　“十三五”時(shí)期，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)務(wù)可持續(xù)性應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)保障制度改革努力的主要方向。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面入手。

　　一是堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡原則。社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，必須堅(jiān)持精算平衡原則。從宏觀上來(lái)講，就是要根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、物價(jià)以及工資增長(zhǎng)等因素建立健全社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制和待遇確定調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的中長(zhǎng)期平衡；從微觀上來(lái)講，就是要健全“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化參保人員繳費(fèi)與待遇之間的正相關(guān)關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)其繳費(fèi)積極性，實(shí)現(xiàn)參保者繳費(fèi)與社會(huì)保險(xiǎn)待遇實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

　　二是優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)。建立更可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，需要合理均衡政府、企業(yè)、個(gè)人等主體之間的責(zé)任。根據(jù)各險(xiǎn)種對(duì)應(yīng)解決的風(fēng)險(xiǎn)類型、基金收支以及滾存結(jié)余情況，建立科學(xué)合理的籌資調(diào)整機(jī)制，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府應(yīng)當(dāng)建立健全隱性債務(wù)償還機(jī)制，切實(shí)承擔(dān)在其中的財(cái)政責(zé)任，減輕社會(huì)統(tǒng)籌基金支出壓力；在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中，需要合理強(qiáng)化個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任，增強(qiáng)這兩項(xiàng)“準(zhǔn)福利制度”的社會(huì)保險(xiǎn)屬性；在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，根據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、追求年度平衡的屬性，應(yīng)完善保費(fèi)籌集機(jī)制、費(fèi)用控制機(jī)制，研究實(shí)行退休人員適度繳費(fèi)政策，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)。

　　三是合理劃分中央和地方政府在社會(huì)救助、社會(huì)福利等領(lǐng)域的支出責(zé)任。按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則，根據(jù)不同社會(huì)保障項(xiàng)目的自身特征，合理確定社會(huì)保障事權(quán)在不同層級(jí)政府中的分配體系；再根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保各級(jí)財(cái)政的社會(huì)保障支出。

　　優(yōu)化社會(huì)保障經(jīng)辦管理體制，提升社會(huì)保障治理能力

　　社會(huì)保障經(jīng)辦管理體制直接影響了制度的運(yùn)行效率。“十三五”時(shí)期的社會(huì)保障改革還應(yīng)當(dāng)著力優(yōu)化經(jīng)辦管理體制，糾正現(xiàn)時(shí)經(jīng)辦管理權(quán)責(zé)配置中不合理之處，打破部門(mén)利益的掣肘，提升社會(huì)保障治理能力。

　　“十三五”時(shí)期，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，應(yīng)當(dāng)著力整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的經(jīng)辦管理主體、人員隊(duì)伍和信息系統(tǒng)，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)資源配置。筆者認(rèn)為，這兩項(xiàng)制度統(tǒng)一交由負(fù)責(zé)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及專管其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的人力資源社會(huì)保障部門(mén)經(jīng)辦管理，較能發(fā)揮專管、專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并更利于對(duì)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)行為形成有效的監(jiān)督制約。

　　在社會(huì)救助方面，進(jìn)一步改革社會(huì)救助治理體制。在各級(jí)民政部門(mén)中設(shè)置專門(mén)的社會(huì)救助行政管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，分別集中管理和集中經(jīng)辦各項(xiàng)社會(huì)救助事務(wù)，將救助對(duì)象納入統(tǒng)一的社會(huì)救助管理體系中。在基層，以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，將民政部門(mén)主管的社會(huì)救助工作以及原屬其他部門(mén)主管的教育、就業(yè)、住房等領(lǐng)域的救助項(xiàng)目，通過(guò)該平臺(tái)“一門(mén)受理”、協(xié)同辦理，同時(shí)，使得所有救助資源也都必須通過(guò)該平臺(tái)“一個(gè)口子”向救助對(duì)象發(fā)放，避免多頭申報(bào)、多頭審查、重復(fù)救助和救助遺漏，方便救助對(duì)象、降低經(jīng)辦成本、提高工作實(shí)效。

　　(作者單位：國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)與文化教研部)

　　(原標(biāo)題：“十三五”時(shí)期深化社會(huì)保障制度改革的總體思路)