隨著經濟進入新常態以及還債高峰的到來，地方投融資平臺發展蘊藏著巨大的風險，可能引發或導致平臺公司資金鏈斷裂、銀行不良貸款集中爆發、地方政府償債壓力巨大、經濟發展出現較大波動等情況，加快地方投融資平臺轉型發展成為當前一個重要而緊迫的任務。
地方投融資平臺的發展現狀
為抵抗2008年世界性金融危機的沖擊，我國鼓勵地方政府設立投融資平臺來拓寬融資渠道，促進地方經濟的發展。2009年，中國人民銀行、銀監會下發的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》提出，“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！?
隨后，地方投融資平臺迎來了快速發展的時期，各地的一般做法是，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或者注入土地、股權等資產設立平臺公司，使其具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等。
地方投融資平臺在我國經濟建設中發揮了重要作用，在過去一個相當長的時期內，我國基礎設施建設資金都主要來自地方政府投融資平臺，地方投融資平臺成為我國城鎮化建設資金的主要籌措者，2008年以后地方自籌資金在基礎設施建設中的占比超過60%。2008年世界金融危機爆發后，外商投資、民間投資均處于下降態勢，我國由于及時推動了地方投融資平臺的發展，有效應對了投資下滑的不利局面，2009年的投資增速達到了30%，對于當年GDP實現9.21%的高增長起到關鍵作用。
根據2015年8月全國人大常委會批準通過的有關議案，截至2014年年末全國地方政府債務余額為15.4萬億元，2016年3月全國人大批準的2015年地方政府債務新增限額為0.6萬億元，以上兩項合計為16萬億元。2016年，根據財政部向全國人大提交的預算報告統計，地方政府專項債務余額為64801.9億元，地方政府一般債務余額為107072.4億元，兩項合計17.18萬億元。
地方投融資平臺存在的主要問題
隨著地方投融資平臺的快速發展，一些問題暴露出來。
1。自身定位與發展目標之間存在偏差
地方投融資平臺的建立，主要目標是籌措建設資金，投入到由地方政府主導的建設項目中，平臺的定位應不同于政府內設部門，而是一家國有企業。但是，由于這些平臺設立的前景和目標都具有特殊性，作為企業的地方投融資平臺，其缺乏自主和獨立，很大程度上只是政府的一個資金輸出部門，不具備獨立經營、自負盈虧的能力，脫離政策性支持后其融資能力也很弱，有些地方投融資平臺失去政府資金的持續注入或土地出讓收益的補貼后，立即陷入經營困境。作為企業，地方投融資平臺在形式上屬于有限責任公司，《公司法》對有限責任公司的設立要求是有獨立財產、獨立組織、獨立責任承擔能力，但在實際運行中這些條件卻無法嚴格滿足，導致其在償付債務時責任不清晰。同時出于業績的考慮，地方政府往往具有強烈的投資沖動，經常會不顧平臺的承載能力而推出一些超前性投資項目，導致大量的地方投融資平臺公司處于超負荷運轉狀態。
2。一些平臺公司的內部管理不規范
一是人員組成不專業。作為一家金融公司，地方投融資平臺的操作具有很強的專業性，但在現實中，許多平臺公司只是簡單整合政府相關部門的工作人員后組建的，缺乏金融管理、投資、項目評估、財會、法律等方面的專業人才，這樣的人員組成落后于現代金融企業職業經理人的發展模式。二是平臺的資金來源復雜。在現實中財政撥款只是地方投融資平臺資金來源的一個較小部分，從政府劃撥的土地所有權、房產等是地方這些平臺的主要資產，除此之外就是向銀行的再融資，由于地方政府掌握的優質資產相對有限，為獲得更大的融資能力，往往會不分良莠地向平臺公司注入各類資產，增加了這些資產的管理難度，有些資產劃撥后未能加強管理，使風險越來越大。三是平臺公司企業治理結構不健全。地方投融資平臺的高級管理人員大多由政府職能部門負責人調任甚至兼任，雖然制定有公司章程和各項管理制度，有的還按照現代企業制度的要求成立了董事會和監事會，但這些制度往往空有其名，地方投融資平臺的所有權、管理權實際上掌握在地方政府手中，為了“管理方便”，地方政府往往會拋開這些制度規定，習慣于用行政方法進行指揮，平臺的主要負責人也習慣聽命于“上級領導”的行政命令，公司治理結構流于形式。
3。一些平臺公司的償債能力面臨不足
近年來，地方財政收入雖然繼續保持增長，但增長勢頭較以往有所減弱，2004年以后各地房地產價格一路狂升，與房地產有關的稅收成為地方經濟發展的主要收入，使得土地使用權出讓收入成為地方投融資平臺資金的重要來源。但是近年來房地產市場降溫，據財政部發布的數據，受房地產市場的影響，2015年全國國有土地使用權出讓收入為32547億元，較上年同比減少8840億元，下降21.4%。在房地產市場活躍時，銀行對地方投融資平臺貸款往往很積極，隨著金融機構貨幣政策的穩健回歸，這部分資金來源也無法持續增加。地方投融資平臺所投資的項目大多期限長，資金回收需要一定的時間，在資金來源突然減少的情況下，項目的貸款期匹配容易出現錯位，由于沒有充足的資金接續，有些平臺出現了不能按時清償到期利息和本金的問題，出現償付風險。
4。對平臺公司的投融資行為監管不完善
由于體制和機制方面的問題，對地方投融資平臺的監管一直是薄弱環節，近年來各類平臺公司經營管理方面陸續暴露出許多問題，相關部門出臺了一些規范其發展的法律法規，但這些規定多是在風險出現后頒布的，更多地強調了事后監管，目前急需要從事前、事中監管入手加強對平臺公司的管理，建立風險的預警機制。在公司治理的監管方面，目前也缺乏真正有效的制約機制，使平臺公司的決策還無法徹底擺脫盲目性和隨意性。平臺公司經營績效的考核評價也是監管中的薄弱環節，平臺的經營者只關注政府的意志，缺乏市場思維和競爭意識，不能按照市場需求和規律改善內部機制，使資金使用更加科學和高效。
5。有關地方投融資平臺的政策法規不健全
近年來，國家有關部門在對地方投融資平臺治理的過程中頒布了一系列政策和文件，在《擔保法》《預算法》等既有的法律中對地方政府的投融資行為也有一定約束和規范，但總體來說有關地方投融資平臺的法制建設仍然較為薄弱，目前還沒有專門針對地方投融資平臺建立、經營、退出、監管方面系統的法律法規，無法從法律上對各類平臺公司都能有效約束。比如《公司法》要求公司應具備人格獨立、資產獨立、人員獨立，現實中的平臺公司往往做不到這些。在其他已頒布的法律、規定以及政策文件中，有些還出現相互抵觸的地方，比如在各地的融資實踐中往往發行了許多債券，有的向銀行申請了大量貸款，但由于政府與平臺公司之間關系復雜，融資中形成的債務和責任究竟最終由誰承擔經常出現分歧，其他如地方政府應承擔多大責任、債權人如何從地方政府那里實現權利、地方投融資平臺能否依法破產等都是很現實的法律問題，由于缺乏清晰、明確的法律規定，致使一些地方投融資平臺問題纏身，有的因為各種關系無法理順而造成到期債務無法償還。
6。地方債置換難度較大
近年來，加強地方投融資平臺的監管已引起國家有關部門的高度重視，2014年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”；2015年，國辦《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》對平臺公司在建項目的后續融資做出規定；2016年1月，財政部發布了《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，要求對地方政府的債務實現限額管理。
為落實上述要求，各地逐步對所屬平臺公司的新增債務進行了清理和管控，按照國務院的有關安排開展了債券置換工作，通過發行政府債券來償還到期的債務本金，防止因資金鏈斷裂而使平臺公司面臨更大風險。根據有關安排，2015年已經實施了16萬億元總存量債務中的3.4萬億元債券置換，剩余12.6萬億元存量債務將在2016年及以后兩年中置換完成，但從目前置換工作的實際進展看，這項任務還相當艱巨，主要是各地的債務情況千差萬別，不是一個辦法就能徹底解決，即使完成債券置換工作的地方，也不能將原有的平臺公司清理關閉，因為這些平臺公司還在承擔著“借新還舊”的職能。
地方投融資平臺不轉型將產生的風險
由于發展中蘊藏著巨大的風險，也由于轉型發展遇到了種種困難，地方投融資平臺的風險與對策研究成為當前經濟、金融領域里的熱門課題，也是當前亟待解決難題，這個問題如果無法得到妥善解決，將產生一系列嚴重風險。
1。平臺公司的財務風險
當前，各地的投融資平臺往往資金來源渠道都比較單一，且多以土地收入為依托，經濟增長較快時土地財政估值相應增加，平臺公司會出現過度借債的情況；經濟放緩時，土地財政縮水不僅使平臺的融資能力下降，而且使其債務償還能力出現不足，銀行對平臺公司的金融支持也會因此而減少，這些形成了連鎖反應，嚴重時會致使地方投融資平臺的資金鏈發生斷裂，如無法及時得到化解，將使其經營難以為繼。
2。銀行的金融風險
銀行樂于向地方投融資平臺貸款，并在評級中給予特別照顧，看中的是平臺背后的政府，在部分評級機構和銀行看來，地方投融資平臺代表地方政府，所以很容易給出AA以上的評級，從而使其順利進入銀行間債券、信托市場，所授予的授信額度通常也較大。在貸款審核方面，銀行對地方投融資平臺的把關也容易放松，對地方政府違規擔保承諾的情況經常有意忽視，這些造成了部分銀行貸款過于集中、結構不合理，容易引發銀行的信用風險和流動性風險。除此之外，由于銀行對貸款審批不嚴，地方政府通過投融資平臺“隱蔽舉債”的情況也時有發生，一些貸款合同無法體現資金的真實用途，由于這部分債務未納入地方政府的公開預算，信息更加不透明，缺乏有效監管，其發生風險的可能性更大。當前，地方投融資平臺引發的金融風險還是局部的、可控的，但各類平臺公司的償債在未來更為集中，而其不良貸款的出現往往有3—5年的滯后期，由此可能引發的金融風險不容忽視。
3。地方政府的財政風險
地方投融資平臺是地方政府主導的獨立公司法人機構，按照有關法律，當地方投融資平臺出現債務違約時，將面臨破產清算的風險，地方政府作為這些平臺公司的發起者，對其債務違約負有救助責任。此外，為加快地方建設，提高融資能力，地方政府還以各種方式進行了一些擔保，當擔保對象出現償債危機后，地方政府將承擔連帶責任。上述兩種責任對地方政府的償付能力提出了要求，但地方政府對其所屬平臺公司又缺乏預警機制和風控措施，雙方存在信息不對稱的問題，對于平臺公司的資金使用、經營管理水平、債務償還狀況缺乏及時而清晰的了解，往往等問題暴露出來才大吃一驚?！额A算法》修訂后，地方財政支出更加嚴格和規范，地方政府承擔因平臺公司而引發的任何償債和擔保責任都面臨著能力與程序的雙重制約，當平臺公司出現問題后，再幻想由政府去“兜底”已經不切實際。
4。經濟發展的波動風險
地方投融資平臺的債務問題往往具有杠桿效應，平臺公司的廣泛設立強化了經濟發展對投資的依賴，在仍然追求政績的情況下，一些地方政府十分看重地方投融資平臺在推動本地區GDP增長中的作用，他們發展經濟的主要精力不是把地方經濟做大做強，而是把融資平臺“做大做強”，為擴大融資平臺的規模，一些地方不斷增加平臺公司的資產，對這些平臺公司來說政府的財政收入、應收款、股權、債權等雖然是構成其資產的重要部分，但最重要資產往往與土地抵押有關，所以一些地方政府熱衷于發展房地產市場，造成房地產發展過熱，不利于整個經濟的健康、穩定增長。當前，一些地方政府也深知房價、地價居高不下所造成的危害，但由于地方經濟的發展與房地產市場已經形成了強烈的關聯效應，所以不得不設法推高房價，雖然換來一時的經濟增長，卻造成經濟結構的畸形，為經濟發展制造了巨大隱患。
(作者系國務院發展研究中心資產管理辦公室主任)
(原標題：地方投融資平臺蘊含風險亟須轉型)
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