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　　近日，國家發展改革委印發了《全國“十三五”以工代賑工作方案》(以下簡稱《方案》)，明確將緊密圍繞貧困群眾最關心、最迫切的利益訴求，進一步提高以工代賑工程建設的針對性和有效性，積極探索創新工程組織建設、資產收益扶貧等新方式新途徑，充分調動貧困群眾參與工程建設的主動性和積極性，將以工代賑工作推向新的更高水平。

　　有效加強農村田間地頭的基礎設施建設

　　今年7月，國家發展改革委下達2016年第二批財政預算內以工代賑計劃，安排24個省(區、市)以工代賑補助資金8.2億元，加上去年10月提前下達的第一批34億元資金，2016年度補助資金全部下達完畢，共計42.2億元。

　　與今年中央扶貧專項資金預算的670億元相比，42.2億元并不算多，此前曾有專家在接受本報記者采訪時認為，隨著扶貧工作的進一步深化，在國家提倡整合涉農資金的背景下，以工代賑只能算是一個資金的發放渠道，實際效果已經大為減少。但中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田對此持不同看法。

　　鄭風田在接受本報記者采訪時認為，以工代賑最大的特點是對解決村莊如修路、修房、水塘建設、治理污染等小型基礎建設工程非常有效。以他剛做完調研的河南某縣為例，近幾年隨著水文氣候的變化，上世紀六七十年代修建的溝塘渠堰基本已經淤平，原來的排水泄洪功能逐漸失效，導致今年的雨水損壞了不少莊稼。在這種情況下，如果國家能用以工代賑的方式組織農民重新修復村里的溝塘渠堰，并給予勞動報酬，必然會得到農民的積極響應。

　　因此，他認為在農村基礎設施建設方面，以工代賑這種扶貧方式極具優越性。這是因為，一方面是國家層面的投資對象主要為大型農田水利建設，對田間地頭的小型工程建設很難顧及到。另一方面是因為這些小型工程建設一般都和農民自身的生活生產息息相關，很容易調動農民的積極性，更不用說還有勞動報酬，再加上當地政府適時引導，功效將大大增加。

　　這也是《方案》為何將總體目標定在“緊緊圍繞貧困群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，開展基本農田、農田水利、小流域治理、鄉村道路等工程建設。”

　　“可以說，以工代賑既可以改善村莊的基礎設施，又可以給農民創造勞動的機會，是一種針對性較強的扶貧方式，在現階段的扶貧工作中還將繼續發揮重要作用。”他說道。

　　創新受益方式貧困戶資產可以變股權

　　作為打贏脫貧攻堅戰的關鍵時期，“十三五”時期的扶貧工作更加艱巨，這也為以工代賑的創新工作提出了更高的要求。

　　在創新貧困戶受益方式方面，《方案》提出了積極探索“以工代賑資產變股權、貧困戶變股民”的資產收益扶貧新模式。支持具備條件的地區，將以工代賑投入貧困村道路、水利設施等不宜分割的資產折股量化到農村集體經濟組織，或參股當地發展前景較好的特色產業發展、旅游開發、礦產資源開發等項目，并在農村集體經濟組織的收益分配時對建檔立卡貧困戶予以傾斜支持，使貧困戶從以工代賑“傭金”單一來源收益向“傭金、股金”等多元收益轉變。

　　對此，鄭風田認為，這一創新方式將為貧困戶帶來巨大收益。中央通過不同渠道下發的扶貧資金比較分散，對貧戶困的影響比較小，很多時候都是無效運營。如果能把資金整合起來，以集體參股的形式進入有經營能力、發展前景較好的公司，由公司統一進行生產、經營、銷售，甚至做出品牌，無疑將會大大改善對當地的貧困情況。“這種方法可以把資源變資產，資金變股金。集體有股份，農民有股份，企業也了有資金來源，可謂一舉三得。”他說道。

　　貴州六盤水在這方面起步較早，目前已經取得較好的成效。鄭風田向記者介紹，這個地方原來主要農作物是玉米，產量不高，也無銷售優勢。在實行了以工代賑資產變股權的資產收益模式后，將扶貧資金集中起來，由某大型公司運作經營，農民改種種子貴、技術要求高的獼猴桃，收入較之前大大提高。

　　山西某鄉鎮扶貧辦負責人在接受本報記者采訪時稱，當地目前已沒有連片的貧困區，想將零散的貧困戶組織起來實施以工代賑非常困難。因此，當地扶貧工作者在扶貧模式上進行了創新，去年開始就將扶貧資金進行融合，作為股金進入當地經營較好的煤礦公司，前不久剛為90多戶貧困戶發放了十多萬元分紅，得到了當地貧困農民的認同。

　　“這種創新式扶貧模式比較有特色，現在全國很多地方都做得不錯，在《方案》的推動下如能在全國進行推廣，將對扶貧工作起到很大的推動作用。只是新事物可能會出現很多問題，比如農民的股權能占多少，是否會受大股東操控產生對農民不利的影響，這些都要在工作中考慮到，因此還需要在實踐中多摸索。”鄭風田認為。

　　以工代賑面臨勞動力成本上升等挑戰

　　從我國正式實施以工代賑到現在，已經四十多年，經濟社會已經發生了巨大的變化，而這些變化也給以工代賑帶來了新的挑戰，這些挑戰為扶貧工作帶來了一定的困難。

　　鄭風田認為困難主要表現在三個方面。首先是成本的顯著增加。隨著人口紅利的消失，勞動力成本大幅上升，農民不僅外出打工的機會增多，收入也直線上升，“城里裝修的技工一天就有五六百元，而且很多地方還雇不到人。”這使得以工代賑工資大幅度上升，帶來了高昂的成本支出。

　　事實上，這一點也已經引起了政府的注意，在《方案》中不僅明確提出給參加工程建設勞動者的勞務報酬要“及時足額發放”，同時，對勞務報酬的金額也設立了標準，即“以工代賑項目發放的勞務報酬，應不低于該項目中央資金的10%，其中向建檔立卡貧困人口發放的勞務報酬比例應不低于該項目勞務報酬的50%。”

　　其次，鄭風田認為，留在農村的勞動力越來越少，加大了以工代賑項目實施的困難。“現在城市的工作機會多，工資高，村里的青壯年都出去打工了，留在村里的基本都是年老體弱者，是否有能力參加工程建設，或者能否保證工程的質量，都令人擔憂。因此，如何才能夠吸引住外出打工的青年勞動力，是下一步需要特別注意的問題。”他說道。

　　針對這些問題，《方案》提出了政府主導、群眾參與的基本原則。要求發揮政府主導作用，加強方案編制、項目謀劃、統籌協調和制度創新。充分調動貧困地區干部群眾積極性和創造性，引導當地建檔立卡貧困人口參與工程建設，增強其自我發展能力。

　　最后，因貧困農戶分散較多，組織起來比較困難也是以工代賑面臨的挑戰之一。鄭風田表示，經過政府多年的努力，我國貧困人口已經大為減少，連片的貧困區已經不多，但邊遠地區的零散貧困戶數量還不少，現在已經進入“啃硬骨頭”的時期。這種情況下想要集中勞動力進行工程建設就比較難。

　　因此，他認為，一定要重視組織的作用，加強組織創新，同時最好有激勵機制和完整的評估體系。現在對扶貧的效果，國家已經采取了由第三方機構進行整體測評的方法，但還沒有針對具體項目的測評。將來應該為以工代賑設置同樣的測評標準，請第三方機構進行事前摸清基礎情況、事中進行監督、事后進行效果評估，最后根據測評結果設置獎罰措施，以激勵切實有效的項目，調動組織者和勞動者的積極性。

　　但是總體來說，鄭風田認為，以工代賑在新形勢下還是有很強的生命力，只是需要加強改進，一是項目的設立要精準，切實考慮實際情況。項目的設立應該是“自下而上”，充分給予基層行政單位自主權，由基層提出項目需要，政府進行評估，再以以工代賑的方法撥款實施。二是加強技術支持。貧困地區的農民資源技術匱乏，自主建設比較困難，因此，一定要提供技術等支持，不能只“放”不“管”，還是要做到“放”“管”結合。