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　　聚焦中央經濟工作會議：四個不變和八個變化

　　管清友

　　經濟觀察網 管清友/文

　　從2013年-2016年這四年的中央經濟工作會議內容來看，本屆政府對當前經濟運行的認知越來越深刻、對各領域改革的思路越來越清晰、對風險防范和化解的重視程度越來越高、宏觀調控框架越來越全面。對比今年和過去幾年的中央經濟工作會議的內容，我們總結出幾個不變和幾個新變化，發現中央的經濟工作思路有連貫性有定力，有全局性統籌性，也有與時俱進的創新與突破。

　　一、四個不變

　　堅持穩中求進工作總基調。今年的中央經濟工作會議將“穩中求進”上升到治國理政的重要原則、做好經濟工作的方法論的高度。

　　堅持宏觀政策要穩。連續多年不變的財政貨幣政策總基調反映了我國進入新常態以來宏觀調控保持了一定的定力，注重政策的連貫性是推進改革的堅實基礎。

　　堅持守住系統性風險的底線。近四年經濟工作會議中“風險”一詞一直高頻率出現，從近兩年的政策趨勢看，中央的底線思維不但未變反而強化，對風險防范和化解的重視度提高。

　　堅持推進供給側結構性改革。會議肯定了供給側改革的作用，明年要繼續深化供給側結構性改革。黨中央在保持政策定力的同時，也根據實際情況進行調整，體現了經濟工作的靈活務實。

　　二、八個新變化

　　（一）經濟運行：更加客觀務實

　　本次會議對經濟增長和經濟轉型的認識更加客觀深刻，對經濟增長的描述由“穩中有進、保持中高速增長”變為“緩中趨穩、保持在合理區間”，對當前經濟工作存在問題的認識更加全面，由“結構性產能過剩”擴展為“產能過剩和需求結構升級矛盾突出，經濟增長內生動力不足，金融風險有所積聚，部分地區困難增多等”，首次在經濟工作會議中承認經濟增長內生動力不足，點明了區域性差異。

　　（二）供給側改革：更加堅決深入

　　本次會議提出“供給側結構性改革，最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量，根本途徑是深化改革”，用三個短句打消了外界對改革的顧慮，體現出改革的實質。

　　在明年的工作部署上，“三去一降一補”僅為供給側改革的其中一項工作，農業、實體經濟、房地產等關乎國民經濟的重要部署均列為供給側結構性改革。其中，農業和房地產值得關注，兩者的改革均觸及到根本性的靈魂問題。

　　農業改革直指土地和價格：重要農產品價格形成機制和收儲制度、承包土地“三權分置”辦法、農村產權制度改革、統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等均是首次在經濟工作會議中提出。

　　房地產工作的思路有了重大突破。中央釋放出理性明確的房價預期，既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。調控上不再拘泥于原先的需求型調控，更加注重房價高漲的本質原因，提出“建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制”，其中“根據流動人口情況分配建設用地指標”、“落實地方政府主體責任”從土地供給角度提出了調控房地產的新思路。

　　農業改革和房地產調控思路觸及本質，體現了中央對三農、房價這兩個關乎民生問題的關切。

　　根據今年供給側改革實施的效果，中央及時對明年的“三去一降一補”做出了調整。去產能提到“法治”；去庫存要“分類調控、因地制宜”；去杠桿的重點由“地方政府債務”轉向“企業去杠桿”，債轉股要“市場化、法治化”；降成本不再提降低財務成本，不再只關注外部因素，提出“企業眼睛向內降本增效”；補短板更加注重實際潛在需求導向、不再提具體的行業，“補制度短板”的提出也反映出中央改革的決心和毅力，后續政策進展值得關注。

　　總體看，明年的供給側改革將突出“法治”和“質量”。繼市場之后提法治，使得“三去一降一補”在市場化法治化的框架內進行，避免了改革過程中可能出現的矯枉過正等問題。而質量一詞的反復出現，表明當前經濟工作的思路出現了變化，重點在“質”，在結構、在效率、在滿足有效潛在需求，對量的追求或有淡化。

　　（三）財政貨幣政策：取向微調，匯率重要性上升

　　在積極財政、穩健貨幣的基調上，財政貨幣政策也有微調。財政政策除了更加積極，還要更加有效，從“預算安排要適應推進供給側結構性改革、降低企業稅費負擔、保障民生兜底的需要”的表述中可以明年財政在經濟工作中的作用將進一步提高。而貨幣政策在穩健的基礎上加了“中性”，流動性管理也由“保持充裕”變為“基本穩定”。

　　匯率政策的重要性在上升。在國內經濟風險尚未完全化解的情況下，如果匯率不穩導致資本大量流出，屆時貨幣政策不管什么取向都會加大國內風險。因此，匯率政策由去年一帶而過的“完成匯率形成機制”變為“要在增強匯率彈性的同時，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定”，釋放出較為強烈的中央對人民幣匯率穩定的政策預期。

　　（四）國企改革：混改、打破壟斷

　　國企改革將是明年經濟工作的亮點。十八屆三中全會釋放國企改革的信號以來，方案多落實少、一直在小范圍試點的狀態使得部分市場人士質疑國企改革未取得實質進展。今年中央經濟工作會議首次對國企改革進行了詳細的闡述，預期明年國企公司治理、市場化經營機制、混合所有制改革、部分行業打破壟斷、國有資本管理、產權保護等多個方面的改革會取得重大突破、值得期待。尤其是混合所有制改革，電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域將邁出實質性步伐。

　　（五）重大戰略藍圖完成

　　今年首次完整地提出系統性地提出城鎮化、區域戰略和三大重要戰略，表明本屆政府頂層設計具有全局性和統籌性。

　　將城鎮化列為重大基礎性改革，首次在經濟工作會議中提出以人為核心的新型城鎮化，并且與房地產工作相配合，增強三四線城市對農業轉移人口的吸引力。

　　西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的這一區域發展總體戰略的提出既體現了中央經濟工作的全局性，也體現出中央對區域經濟狀況的精準把握、因地制宜、差別調控。

　　京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設三大戰略，在近兩年的籌備規劃中，融資體系建立、戰略規劃、部分試點等前期準備已相對完善，明年或取得重大戰略進展。

　　（六）金融改革：多層次資本市場、民營銀行

　　多層次資本市場、民營銀行是首次出現在本屆政府的中央經濟工作會議中，說明中央希望金融體系能起到配合經濟轉型、供給側改革的作用。不再提“提高直接融資比重”，是由于金融體系的改革的關鍵問題在于國有銀行的壟斷，直接融資和間接融資只是表現出來的形式。多層次資本市場和民營銀行的提出，背后體現的是政府有意打破國有銀行在融資體系中的定價壟斷，培育目標小微企業、創新型企業、長尾客戶的融資中介，以期形成多層次、多樣化、差異化的能夠服務于調結構、轉方式、創新驅動的融資體系。

　　（七）財稅改革：收入劃分方案

　　財稅體制改革的框架更加清晰。去年首次提到要加快財稅體制改革、要求劃分在中央和地方事權和支出責任，但只提到了明確各自的責任，沒有提到各自的權利。在減稅降費、財政要更加積極、地方政府債務管理規范化的背景下，只提責任或導致央地在財稅改革上的利益沖突。此次會議不僅要求明確責任，同樣要求理清權利，加快制定中央和地方收入劃分總體方案，抓緊提出健全地方稅體系方案，加快和抓緊兩個字讓明年財稅體制改革充滿期待。

　　（八）金融風險：防范側重點與時俱進，未提區域性風險底線

　　金融風險一直是近兩年經濟工作的重點，并且中央會根據風險的實質防范、化解和潛在風險爆發情況，對防風險的重點進行調整。比如地方政府債務風險一直是前幾年經濟工作的重點，隨著財政部出臺了一系列政府規范地方政府債務管理，對存量債務進行分類梳理置換，明確表示新增城投不是政府債務，地方政府債務風險得到了一定的緩釋，今年政府債務不再是風險防范的重點。

　　當前主要的潛在風險點在于企業高杠桿與低回報率的矛盾以及金融高杠桿和“資產荒”的矛盾，因此明年經濟工作防風險的重點轉向了企業債務和資產泡沫。從地方債務處理可以看出，一旦某一風險納入經濟工作會議，就會采用未雨綢繆的防范和化解方法。對金融自由化和金融創新，將不再持“鼓勵-發展-觀望-再管理”的舊思路，有可能監管將走在金融創新泛濫的前面。為減少監管摩擦，金融監管體制改革或將先行。

　　同時值得注意的是，今年并未提要守住區域性風險的底線，與財政部明確表示新增城投不再納入政府債務相呼應，不提區域性風險底線或將抑制地方城投境內境外多通道加杠桿。

　　總體來看，中央對未來經濟增長將更注重“質量”，而不是“數量”；但對金融風險的容忍度在下降，中央抑制資產泡沫的決心強烈，金融監管升級，金融監管體制改革或有初步進展。宏觀調控政策方面，前兩年是財政防風險、貨幣穩增長，明年可能次序會變一下，財政穩增長、貨幣防風險，財政政策更加積極，貨幣政策更加穩健。

　　（作者系經濟觀察報首席經濟學家、民生證券研究院院長）

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