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賈康談房地產市場制度建設:重慶案例仍是全國孤本
來源:新浪 發布時間:2016-12-15 10:30:18

  賈康:中國房地產市場現狀研判與相關改革方向

  來源:賈康學術平臺公眾號

  我想分兩個層次說,第一,我作為研究者怎么看待中國房地產市場的現狀。

  經過十多年波動中間實際的“單邊市”,中國房地產市場在2014年以后進入了明顯分化的狀態,演變成冰火兩重天的局面,其中“冰”的一邊也焦慮,“火”的一邊也焦慮。冰的焦慮是很典型的:在中央強調供給側結構性改革,而且已把它表述為一個戰略方針之后,“三去一降一補”作為切入點,其中有非常重要的一項是要去庫存,一般人理解,首先針對的就是我們房地產市場大量的庫存。但具體分析,它主要分布在一大群三四線城市,這些庫存怎么去?作了這么多的探討之后,今年看到的它的進展其實并不太明顯,三四線城市只是降低了四個百分點左右。另外一邊火的呢?就是在2014年上半年很多人驚呼中國房地產市場要崩盤,要出現一去不回的向下的拐點之后,一線城市抗跌能力是非常明顯的,到了2015年,北京首先明顯地企穩,然后深圳迅速升溫,再其后一線城市普遍進入升溫狀態,后面帶出的是二線城市、所謂2.5線城市和一直到今年下半年一大批更多的城市進入了升溫狀態,而且很快就成了火得烤人,引出了一系列嚴重的社會焦慮等問題,各地決策層不得不在“9·30”前后出手,以行政手段為主做限購限貸。

  這樣分化的局面擺在眼前,我們不能只看到“9·30”之后確實遏制了原來大家最焦慮的一批城市房價表現的迅速升溫勢頭,同時,必須看到再往前的發展會是什么樣子?如果按照前面十幾年的演變來看,最大的可能是繼續“打擺子”、“坐過山車”式地從一端擺到另外一端。前面總結下來,平均15個月為期,要從一端轉到另外一端,現在的限購限貸過去已屢次出現,但出現后經過一段時間,新的焦慮轉到了經濟低迷、房地產市場不振,就必須取消限購限貸,甚至不惜以地方政府層面不約而同地給予補貼、加強貸款支持等等措施,來使房地產市場升溫。到了一定的時候,再擺回來,就是像我們“9·30”以后看到的這一段。如果這樣幾輪政策調控都在打擺子,都在坐過山車,那我們是不是可以進一步提出一個問題,就是人民日報作為權威媒體已經非常明確挑明了的過去這些所謂政策調控,只是治標而沒有治本。跟著要問的是:是不是應該長記性了,要考慮如何體現政府在尊重市場資源配置決定性作用后面更好發揮作用所應有的“標本兼治而治本為上”的調控高水平,這就是我在第一個層面最基本、粗線條的觀察之后所要表明的這個判斷。

  要把原來的治標不治本,轉為既治標又治本、綜合施治,而且體現中長期的“治本為上”的應有水平,我們應怎么辦?這要說到第二個層次,我的基本認識就是必須把制度建設跟上來。當然說到制度建設,就必須結合著供給側結構性改革這個戰略方針來加以領會,“三去一降一補”只是切入點,必須解決整個制度體系怎么符合十八屆三中全會所要求的現代國家治理的這種實質,怎樣體現在整個制度安排和機制連接方面,使市場的有效作用加上有為和有限的政府作用,促成一切潛力、活力的釋放,在經濟社會發展過程中走向長治久安。這方面與房地產市場相關的制度建設,是治本之策必須解決的攻堅克難的問題。中國整個改革進入深水區,現在所說的制度建設,都面臨著總書記所講的“好吃的肉吃完了”、你只要一動就要啃骨頭的問題,這個硬骨頭怎么能真正啃下來,是對我們的歷史性考驗。

  那么,與房地產市場概念相關的制度建設,至少是四個方面。第一,土地制度。配套改革視野里看房地產,首先直接關聯的是我國城鄉結合部還得不斷擴大建成區,未來幾十年中國的城鎮化率還有向上走幾十個點的高速發展空間,未來在幾十年內還會有四億人要從農村轉到城鎮來定居,建成區擴大,跟著不動產的建設和開發,相關土地的使用帶有自然壟斷性質,誰占了,別的主體就沒法使用,這種土地的使用權和開發權怎么樣在一個健康的制度之下,可持續地源源不斷形成有效供給,這是根本性的問題。我們過去處理得不好,大家聽到更多的批評指責是土地財政,實際上這種土地財政在中國的發生地,主要是沿海和沿海的那些中心區域,能夠把土地賣出個好價錢的這些地方政府,確實在極高的程度上依賴土地財政,而另外大量的中西部的地方政府,想依賴也依賴不上,這已經造成了極度的不均衡,帶出了一系列的問題。同時,又必須承認它有內在的合理性,地方政府靠山吃山、靠水吃水,它當然要在自己轄區之內的國土開發過程中間利用自己的資源稟賦,乘勢運用土地的使用權,帶出可能的財力來源用于支持整個開發和建設過程。這方面的制度我后面要專門說到重慶案例,看它是怎么處理的,非常遺憾,重慶案例在全國現在是孤本。

  第二要說到住房制度。住房制度其實思路早已經清晰化,就是必須雙軌統籌。在我們大家都關注的商品房市場這個市場軌的旁邊,必須還有保障房供給的保障軌。從1998年朱镕基同志特別強調的經濟適用住房這個概念切入,到現在已經更清晰地聚攏到了以公租房和共有產權房為主要形式構建這種保障軌的供給機制。關鍵就是怎么能把這個有別于市場軌的保障軌上的這些有效供給,合理地形成而源源不斷地真正變成實實在在的人民群眾得實惠、落實共享發展的支持要素,使低收入階層和收入夾心層,包括大量的年輕白領,擺脫在解決住房問題方面的不安和焦慮。其實這是住房制度里最關鍵的“托底”內容。對于雙軌統籌,中央已經在總結經驗的基礎之上,推到了指導方針方面比較合理清晰的主打公租房與共有產權房的狀態,相關工作中的關鍵就是怎么樣落實它。

  第三個相關的制度建設,是投融資制度。大量的基礎設施跟著不動產的開發,又必須配套提供宜居城市民眾的“住有所居”條件,包括上述兩個軌上的住房,包括這么多和我們住房相關的各種各樣不動產的配套,從樓盤、小區、服務網點到城市綜合體,到連片開發,到產業新城運營,這些大規模的建設里投融資機制怎樣能適應創新的發展,可持續發展,怎樣守正出奇?。當然這方面就要特別說到重要的PPP概念。近年從管理部門到方方面面,對此都高度重視,李克強總理幾年之間以總理之尊,幾十次督導有關管理部門推進PPP的創新,財政部業務部門2015年記錄在案的是13次,平均一個月要1次以上。決策層對這個問題的高度關注,也帶來了實際生活里我們看到的一些值得肯定的進展,但同時還有很多必須解決的問題。這些問題的解決首先還是必須從制度建設入手,涉及法治化進程、契約精神的培養,規范地設立陽光化的全套作業流程,對全流程現在越來越帶有細致特征的同時,怎樣刪繁就簡、提高效率,等等問題在PPP概念之下,都必須解決好。在政府、企業旁邊,還必須要形成健康的專業機構這種力量,并要把一個個項目建設,合理地、創新地與金融市場對接,共同來形成PPP“1+1+1>3”的績效提升機制。

  要說到的第四個制度建設,就是稅制改革。可能在座很多朋友聽到稅,都有天然的厭惡,社會心態要在網上看,更是這樣,總體來說最好沒有稅,稅負越輕越好。但實際上,中國要走向現代化,在房地產這方面又必須提出一個講起來就得罪人的題目,即中央十八屆三中全會明確肯定的“加快房地產稅立法并適時推進改革”,到底怎樣在實際生活中貫徹這個指導精神?現實的推進過程中是我們并沒有看到加快,還明顯地處于混沌狀態,實際上已經不能符合三中全會之后政治局審批通過的財稅配套改革時間表的要求。

  以上這四個角度的制度建設,都涉及治本,改革中的配套當然還有其他方方面面,合在一起是個系統工程。在這個認識框架下,我們可簡要地看個案例:這一段時間,在各個大城市、中心城市無一不對于房地產市場感覺到有沉重壓力、有明顯社會焦慮的時候,重慶卻相對平穩,從它那里傳來的信息、看到的數據,就是在這方面體現了一種十分符合社會和諧的平穩狀態。它的房價,如果按照商品房的交易來看,也有輕微上漲,表現為很低的幅度。在相關的政策調控是由中央有關部門掌握的大環境之下,我們必須注意到,重慶自己的制度建設從前面所說的四個角度來說,做得可圈可點。第一,土地制度方面,重慶八年多之前在全國首創了“地票”制度的改革試點,一直堅持到現在。遠離城鄉結合部的農民,在政策引導之下,把自己的宅基地騰出一部分,還有小田變大田騰出田埂的面積,形成復墾的農田,在區域內整個農業耕作的田畝數上叫做“占補平衡”。對多出來的復墾田地的產出當量做了核算(要分五級)之后,到地票市場上做量化交易,出錢買到地票指標的主體,實際上其對土地的使用又納入政府以土地收儲制度來作協調的流程,使得重慶和地票合在一起的土地制度建設,可以相對從容地在城鄉結合部對開發主體提供與地票對應的土地使用開發權,帶來的是后面相對有條不紊地推進城鎮化建設和產業發展。這個改革一舉多得,實際帶來的不僅是讓土地的供給從容和相對均勻、低成本,不會像其他地方普遍發生的城鄉結合部只有靠討價還價的征地拆遷補償機制,不得不跟著一輪一輪由釘子戶抬高了的綜合成本去越來越困難地在城鄉結合部利用土地,而是能夠控制總的成本抬升過程,社會方方面面在這里面得到的是與和諧社會環境配套的一個土地開發條件,特別重要的,是使遠離城鄉結合部的農民——這是我們很多討論場合根本就沒有納入眼界的弱勢群體,以地票制度作為與市場競爭、政府扶助相結合的機制,而進入了共享發展的大平臺,進入了共享改革開放成果的行列。

  地票制度諸如此類的亮點,值得總結之處還不少,我點到為止地說到地票制度和土地收儲制度,是認為土地制度在重慶所做的改革非常值得我們總結,但遺憾的是有關部門的態度是重慶這個地票制度只允許一地試點,成都曾經跟進,但迅速被叫停,這不符合鄧小平的改革智慧。必須在這樣的改革方面有個大方向的判斷,后面跟著的要允許實驗,鄧小平說的是大膽的試,大膽的闖。可能現在根本沒有“闖”的這種氛圍了,甚至提都不敢提了,但“試”是不是要擴大范圍?這是很實質的問題。跟著的住房制度方面,重慶是在保障房建設上有明確的量化指標,要形成整個城市住房供給中1/3到40%的份量是保障房。所以,那里低端人群,包括年輕白領,可以得到相對穩定的有效供給,解決他們這個收入階段上的住有所居問題。有了共有產權房,那么大學生畢業不久以后需要談婚論嫁的時候,過丈母娘那一關就相對容易,因為這個共有產權房是很體面的、有產權證的,只是不可以跟一般商品住房那樣到市場上隨行就市去交易,也就封殺了它的套利空間。住進去的年輕白領,過幾年收入上升了,那么可以根據原定的條款,考慮在新的支付能力下再出一筆錢把它變成完全產權。房子里面你也裝修了,住也滿意,就可以做這個操作。整個社會上大家想一想,和諧程度是不是一下得到了明顯的提高?這些年輕白領不用再去啃老,再去找各種各樣的東挪西借的財力支持再加上住房按揭去當“房奴”,就過上了體面的住有所居的生活,以后可以相對從容地轉入完全產權房新的梯級消費,上新的臺階。當然這是一個很值得肯定、值得我們重視的創新中間的住房供給案例。如果能夠把保障軌托好,剩下的那就是中產階級以上社會成員根據自己的消費者主權,相對從容在商品市場上挑選商品房購買對象,競爭中去交易的問題了,怎么會有那么多的社會焦慮?

  第三個投融資制度不用多說,大家對于重慶過去的“八大投”可能都有印象,世界銀行曾經給予高度肯定。這些年來,地方融資平臺要進一步規范化,這是全國有統一要求的,重慶在這方面值得肯定的是能夠把前面階段上不得不做的這樣一些調整中“八大投”式的融資平臺,結合著整個發展戰略,結合著結構優化的取向,對應市場機制和政策性資金、市場化運作、專業化管理、杠桿式放大,支持它的通盤基礎設施,以及相關的城市建設和它的產業集群的形成。以這種投融資制度的創新對接到PPP,在重慶已經形成了一些比較好的經驗案例。這也是非常值得肯定的配套改革。

  第四,重慶和上海敢為天下先,在那么多的爭議、數不清的那么多障礙之下,由這兩個地方終于在我國本土率先推進了住房保有環節房產稅的試點。雖然有人說他們失敗了,實際上我們作為研究者觀察,哪里是失敗?兩地已試水形成了非常寶貴的本土經驗。當然開始時只能柔性切入,不要光看一些指標變化的幅度大小,要看到它變化表現的效應完全符合經濟學分析的邏輯框架,而且在如今貫徹三中全會加快房地產稅立法并適時推進改革要求,這種本土經驗之寶貴馬上就浮現在我們面前,因為我們不能光講國際經驗,十分重要的是在我們國內已有破冰試水,兩地的試點經驗可以按照中央的要求在加快房地產稅立法的過程中對全體國民做更多的信息披露,促進大家更好地共同討論立法方案。

  上面四個角度的制度改革,如果合在一起,再加上后面的政策調控,我認為那就是“標本兼治”,而且一定要實現這里面的“治本為上”。如果從這個角度來看,大家關心的房地產稅這個改革,我想再簡單說一句,雖然那么多人在這方面表達了反對的意見,但畢竟要看到中央的文件中,凡是成為白紙黑字的權威表述,一向是堅持這個改革方向的。我們現在還是要回到怎樣讓全民族一起做理性討論,通過立法過程經受歷史考驗,解決中國社會走向現代化狀態必須建立現代稅制而現代稅制里必須有直接稅里的房地產稅制度建設這個問題上。最關鍵的要領之一,就是借鑒國際經驗但不能照搬美國的普遍征收模式,必須借鑒重慶、上海的給出第一單位扣除這個經驗。怎么扣除?立法過程中方方面面可以表達自己的建設性意見,做理性討論,尋求最大公約數,這也將是中國“走向共和”的一次很好的全民參與和素養培育。

  如果我們把這些放在一起考慮,我最后想再次強調,政策調控要跟著制度建設走,政策不僅要“反周期”,還要使政策的作用在制度框架提供長治久安可能的同時,作合理的區別對待,以一城一策、一城一案方式貫徹供給側結構性改革的方針。即使同樣都是所謂火起來的城市,情況也各有區別,冰的幾百個三四線城市,情況更是有種種不同,那里的“去庫存”顯然不能簡單依靠商業信貸,還必須配上政策杠桿,而政策杠桿怎么配,必須一城一策。這邊火起來的城市也不是光簡單搞限購限貸的問題,還要趕快組織有效供給,而怎么組織有效供給?又說到前面四個重要的制度改革問題。所有這些放在一起,還是要強調標本兼治而治本為上。讓我們來共同探討,共同努力,解決好這樣的重大現實問題。

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標簽: 孤本 仍是 重慶

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