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財科院調研顯示局部地方債務率偏高收支矛盾突出

來源：21世紀經濟報道發布時間：2016-12-15 08:00:20

　　財科院調研顯示局部地方債務率偏高收支矛盾突出

　　本報記者周瀟梟北京報道

　　導讀

　　中央政治局對2017年經濟工作定調為穩中求進，推動供給側結構性改革為主線，適度擴大總需求。2017年要振興實體經濟，“三去一降一補”工作實質性的推進，以及適度擴大總需求等，都要求財政維持擴張狀態。貨幣政策邊際效應遞減背景下，要求財政政策發揮更大作用。但不得不注意的是，財政風險正在不斷上升。

　　中央政治局對2017年經濟工作定調為穩中求進，推動供給側結構性改革為主線，適度擴大總需求。

　　2017年要振興實體經濟，“三去一降一補”工作實質性的推進，以及適度擴大總需求等，都要求財政維持擴張狀態。今年積極財政政策力度已經較大，突出表現在財政支出進度遠快于收入進度。最新數據顯示，前11個月全國一般公共預算支出超過收入約1.76萬億元。

　　貨幣政策邊際效應遞減背景下，要求財政政策發揮更大作用。但不得不注意的是，財政風險正在不斷上升。

　　中國財政科學院在全國多省的調研顯示，地區間財政收入分化加劇，部分市縣財政負增長；養老保險當年收不抵支的范圍在擴張，財政補貼力度加大；部分地方政府減稅降費后，又提高了其他收費標準，來彌補收支缺口；中央試圖控制地方政府舉債規模，但地方舉債沖動仍大，部分地區債務率偏高。

　　在財稅改革方面，財科院調研報告顯示，部分改革落地效果不佳，地方改革積極性有待提高。一些地方政府仍停留在“文件式改革”層面，造成改革打滑、空轉的現象。根據中央政治局的定調，2017年要加快一些基礎性關鍵性改革，發揮經濟體制改革的牽引作用，財稅改革是其中不可繞過的話題。

　　財政空間在收縮

　　2016年經濟可望穩定在約6.7%的水平，得益于政府穩增長政策。政府主導的基建投資保持在20%左右的高增長狀態，財政赤字率從2.4%提高到3%等。

　　今年財政支出進度很快，往年月度財政基本處于盈余的狀態，今年財政支出進度則持續快于收入進度。

　　12月13日，財政部數據顯示，前11個月，全國一般公共預算收入實現14.8萬億元，同比增長5.7%；而財政支出規模達到約16.6萬億元，同比增長10.2%。

　　受經濟下行壓力持續、營改增政策性減收效應等影響，財政部一直在提示，財政收入形勢比較嚴峻。下半年開始，財政收入增速確實在下行通道中，從上半年7.1%的增速逐漸回落到5.7%，略低于GDP增速。

　　不過，外界普遍認為2017年積極財政政策仍將繼續。發改委經濟研究所副所長孫學工表示，現在各類風險都在增加，銀行、投資者、消費者等都在防風險，如果大家一起防風險，最后風險就會真的到來。這個時候最有能力承擔風險的部門需要有些特別作為，政府尤其是中央政府，最有能力來承擔風險。

　　中國財政科學院院長劉尚希表示，整體風險上升的階段，需要用財政來防范公共風險，但當前財政風險也在上升，運用財政政策的空間在收縮。

　　在全國財政收入整體5.7%的增速背后，是地區間的加劇分化。東部發達省份不少保持較高的增速，財政收入增速普遍高于GDP增速，如上海前11個月財政收入同比增長18.9%；而中西部省份財政收入增速下行明顯，如山西前10個月財政收入同比下降6.2%；東北地區財政增長乏力，如遼寧前10個月財政收入同比增長1.6%。

　　老齡化對社會養老保險帶來的壓力也越來越大。劉尚希表示，養老保險當年收不抵支的情況已經不在少數，而且還有擴大的趨勢，這就意味著將來還要靠財政去兜底。經濟下行疊加老齡化的加速，如何實現養老保險的可持續發展面臨嚴峻考驗。

　　部分地方債務率高企

　　財科院調研發現，地方政府性債務風險在不斷積累。

　　調研報告指出，東北地區債務增長雖得到控制，政府付息成本大幅下降，但依然存在政府債務規模較大，相對指標高企，部分市域和市本級政府債務率明顯偏高。

　　報告還列舉了一些市縣債務數據，比如遼寧省某市2015年GDP規模為2349億元，全市一般公共預算支出為359億元，市本級支出規模為176億元，但全市債務余額達到748億元，市本級債務余額為676億元，全市債務率為187%，市本級債務率高達346%。

　　財科院金融研究中心主任趙全厚表示，東北地區債務因為經濟下行，加上數據“擠水分”，造成數字偏高。由于政府投融資事權高度集中在市本級政府，導致市本級債務指標明顯高于全市指標。

　　趙全厚還指出，東北目前處于城市化建設的峰值，加上國有企業轉制和企業辦社會等歷史包袱較重，地方還要配套加大對鐵路、高鐵的建設資金，融資渠道又相對單一，都造成政府債務風險高企的現狀。

　　財科院調研發現，中部省份如湖南、江西雖然全省債務總體風險可控，但局部地區債務率偏高。

　　劉尚希表示，地方很糾結的一點在于，一方面不得不借錢，另一方面借錢受到了越來越多的制約。地方政府債務就像一個“高壓鍋”，中央想控制地方政府舉債，但底下的火還在燒，仍有各種各樣的壓力迫使地方去借錢。

　　地方舉債糾結的突出表現在于，地方融資平臺轉型難度大。

　　財科院環境資源研究中心研究員程瑜表示，中央出臺融資平臺轉型政策后，沒有相關配套實施辦法。“地方發展依賴項目，項目依賴融資”的現象普遍存在，簡單的讓融資平臺進行剝離或者轉型比較困難。一些地方融資平臺開始以政府購買服務的方式，來繼續為政府提供融資的服務。這種換湯不換藥式的改革，為未來政府債務的增加帶來隱患。

　　收支矛盾下地方提高稅費

　　根據財科院對地方政府的問卷調查顯示，2016年前三季度有18.6%的市縣（區）一般公共預算收入實現負增長或零增長，而東北地區則達到32.6%。

　　財科院調研發現，，地方財政收支矛盾突出。前三季度，湖南和江西一般公共預算收入同比增長4.77%和5.9%，而一般公共預算支出同比增長18.8%和9%，支出幅度明顯高于收入增幅。

　　即便在經濟形勢相對較好的東部，經調研發現，部分收支矛盾也比較突出，如民間投資增速處于低位，實體經濟仍然困難，房地產稅收波動較大，社會保障可持續風險凸顯，降成本和促民生加劇財政風險等。

　　財政支出壓力大，“倒逼”部分地方調整稅費政策，加重企業負擔。遼寧三次大規模提高土地使用稅，從2.2元/平方米提到30元/平方米，黑龍江也達到15元/平方米。遼寧2014年緩征河道維護費，2016年又開始恢復征收。

　　近年推進的一些體制改革，也加劇了地方財政負擔。比如政府轉變職能，減少審批手續，取消相應收費，原本依靠這些收費的事業單位人員、運轉經費轉由財政承擔；還有去年推出的機關事業單位養老保險改革、機關事業單位調工等，使得地方財政剛性支出加大。

　　東北地區推進國企改革，2016-2018年要全部剝離“三供一業”，供水、供暖、供氣、物業要剝離給社會，變成社會公共服務。盡管中央承擔了部分，但地方財政壓力仍比較大。

　　程瑜表示，地方的治理能力現代化進程明顯滯后。現在中央層面的改革政策頻頻出臺，但是在地方上積極性沒有充分發揮出來，造成改革打滑和空轉。

　　財科院的調研發現，有些改革并沒有達到預期效果。如公車改革后，部分地方財政負擔不減反增，造成部分單位內部矛盾增加，工作難以正常開展。

　　專項轉移支付整合進程阻力也很大。專項轉移支付因其項目過細和瑣碎，容易形成“跑部錢進”和“撒胡椒面”，且與地方實際需求脫節較為嚴重，造成資金浪費，近年來飽受詬病。

　　2014年中央將清理、規范專項轉移支付作為重點工作推進，目前雖取得一定效果，但調研發現，合并專項的阻力很大，加之部門利益影響，客觀上一些整合專項轉移支付還存在大項套小項的情況。

　　地方還普遍反映的一個問題是，基層財政法定支出和配套支出壓力大。無論是國家和省級重點交通基礎設施建設項目，還是農村修建建制村硬化路面等，都需要地方政府安排配套資金，加大了地方財政壓力。