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　　萬億PPP基金撬動社會資本 稅收優惠政策將公布

　　王力凝

　　首個國家級PPP基金迎來最大一單集中簽約。

　　12月初，財政部牽頭成立的中國PPP基金與內蒙古、吉林、江蘇、河南、海南、貴州、陜西、湖南、寧夏9省區簽署合作設立省級PPP基金協議，基金總規模437億元，共有164個PPP項目。

　　按照協議，中國PPP基金出資385億元，9省區政府共出資52億元，將撬動5900億元的社會資本投資上述項目。

　　隨著國家級PPP基金發力，今年以來地方的PPP基金籌建亦“如火如荼”，總規模已接近1萬億元。萬億規模的PPP引導基金也將發揮杠桿作用，加速推動各地PPP投資。

　　2016年11月30日，財政部PPP項目庫入庫項目10685個，投資額12.7萬億元，無疑是中國一大體量的經濟事件。但在實際操作中，民間資本參與PPP不積極、簽約率低等問題，也需要在頂層制度、法律法規完善等問題上進一步完善。《中國經營報》記者獲悉，目前PPP立法正在推進中，隨后也將公布PPP稅收優惠政策。

　　政府基金增信PPP引資

　　據財政部信息，中國PPP基金自7月正式運營以來，累計簽約金額已達到517億元。

　　注冊資本1800億元的中國PPP基金，成立于2016年3月4日，是由財政部聯合建設銀行、郵儲銀行、農業銀行、中國銀行、光大集團、交通銀行、工商銀行、中信集團、全國社會保障基金理事會、中國人壽共同發起設立。

　　中國PPP基金董事長周成躍表示，基金投資規模一般占項目總投資的5%到6%，主要起到“增信”作用，帶動其他社會資本跟進。

　　以簽約的海南省的子基金為例，其名稱為“中政企海南省環境清潔發展基金”，基金規模為45.02億元。中國PPP基金投資40億元，海南省政府出資5億元，基金管理公司認繳0.02億元。這一基金將專門用于該省的重點PPP項目建設。

　　隨著國家級PPP基金發力，近期各地的PPP引導基金也呈現出加速之勢。

　　“在當前經濟下行持續壓力較大、供給側結構改革的背景下，推廣PPP模式尤為迫切和重要。”12月1日，陜西省副省長莊長興在西安舉行的“中國式PPP高峰論壇”上表示，截至今年10月底，陜西省PPP入庫項目共有996個，總投資近9300億元。但陜西的PPP建設與東部仍有差距，后期將深度挖掘大項目，加強政策引導力度。

　　而在12月2日的簽約中，陜西省簽約項目達到28個，項目數額居于首位。

　　“我們有土地、有政策，就是缺乏資金。”陜西一家開發區人士告訴記者，隨著城投公司的政府融資功能被剝離，地方政府為大項目尋求新的融資渠道更為迫切，引入省級和市級背景的PPP基金，更有利于發揮杠桿作用，吸引更多的社會資本參與。

　　記者了解到，由陜西省財政設立的“陜西省PPP融資支持基金”還在籌建中，但是一些地級市的PPP基金已經啟動。

　　11月18日，渭南市政府簽約15只基金。其中，首期規模為50億元的“渭南市PPP支持與合作發展基金”由渭南城市投資集團和浦發銀行發起，投資于省市級PPP項目。

　　另外，該市還設立了“渭南市PPP項目財政引導基金”，由渭南市財政局與深圳前海吉星全創投資有限公司發起，首期規模30億元，主要投資PPP項目。

　　而就在不久前，由陜西金控集團和銅川市財政局、銅川市開發投資公司發起的銅川市財經發展基金成立，下設84億元的基礎設施建設與PPP基金和24億元的銅川市產業發展基金。該子母基金由陜西金融控股集團下屬的資產管理公司進行基金管理。

　　根據清科研究中心的數據，現在中央和地方的PPP引導基金總規模接近1萬億元。

　　民資參與PPP困境待解

　　隨著PPP引導基金的參與，有助于打破社會資本躊躇不前的局面。但由于PPP本身具有的存續期限長、風險大、收益低等特點，民間資本參與PPP積極性并不高。

　　在現實的PPP操作中，國有企業參與度遠高于民間資本。

　　一個例子是，財政部第三批已簽約的PPP示范項目中，完成簽約的198個項目投資額為3733億元。其中民企參與的項目，僅占到已簽約項目投資額的三分之一。

　　這一背景是，今年來民間資本投資普遍低迷。

　　中國國際經濟交流中心副理事長、中共中央政策研究室原副主任鄭新立表示，民間投資是經濟增長活力的標志，但是當前的投資結構卻呈現出國有資本投資增速高，民間投資低的不合理局面，六七月國有資本增速20%，民間投資出現負增長，8月回升至2%，仍非常低迷。

　　而對于主推PPP模式的地方政府而言，在社會資本的選擇上，融資能力強、信用度高的國企也似乎更受青睞。

　　“‘十二五’期間陜西有兩條高速公路由民營企業建設，但是結果不是很理想，最終都沒有按計劃通車，成為全省高速公路的短板。”在12月1日的論壇上，陜西省交通廳一位官員直言，交通建設項目具有投資大、回報周期長的特點，盡管一些民營企業具有投資的實力和意愿，但是隨著項目的推進，民營企業的資金、技術、管理等方面很難保障，因此“十三五”期間全省的主要高速PPP項目，仍將主要選擇和大型國有企業合作。

　　“社會上普遍認為民企參與PPP很困難，但實際情況仍是有一定出入的。” 國家發改委投資司副司長韓志峰表示，國家發改委1020個PPP項目公示候選人中，投資總額為1.73億元。其中，民營企業牽頭或單獨中標的項目為561個，占比55%，國企占比459個，占比45%。

　　但韓志峰也指出，在總的投資規模上，民營企業的確占比少，規模較大的PPP項目仍由國企占主要地位。

　　“合理的投資回報機制對于吸引社會資本至關重要，所以政府在制定PPP項目時不應‘貪大’。”他表示。

　　據了解，發改委PPP項目庫已簽約落地的PPP項目上， 10億元以下的PPP項目占到了73%，10億元以上的只占2%。另外從行業上看，落地的項目主要集中在污水垃圾、供水供熱、城市燃氣三大領域，占比超過60%。而這些項目都有著具有穩定的回報機制，項目能夠產生現金流的共同特點。

　　對于如何吸引民間投資參與PPP項目，韓志峰提到，可以在PPP項目中推動混合所有制、鼓勵民營企業組建聯合體共同參與。此外，還可以把分散的民間資金通過設立基金的形式集中起來，以股權投資等方式投入到PPP項目中。

　　“目前發改委正在研究設立PPP專項企業債券。”他表示。

　　PPP稅收優惠政策將公布

　　“今年實施房地產調控以來，穩增長的壓力是非常大的。”民生證券副總裁、研究院院長管清友表示，根據測算，為了保證GDP 6.5%的增速，基礎建設投資需要15.6萬億元，增速為18.87%。所以，帶動經濟增長仍將主要依靠基礎設施建設，PPP項目投資則是一個重要的著力點。

　　在濟邦咨詢董事長張燎看來，現在PPP操作中還存在一些問題，比如地方政府企圖用PPP模式解決全部或主要的基建融資需求，導致PPP實施比例過高。同時，重建設輕運營，忽視公共產品全生命期成本管理。另外，一些地方政府為了繞過PPP規范程序而發明的“變通方法”，比如按照采購服務方式進行大量項目包裝和融資，為地方債務留下新的隱患。

　　張燎表示，這些運作失范的根源，就在于PPP頂層制度的缺失，建立盡快完善PPP頂層設計。

　　據了解，對于PPP的頂層設計，國家發改委、財政部將“分工不分職”，共同推進相關公共政策的制定。

　　財政部PPP中心主任焦小平指出，財政部已經將相關立法研究成果提交給國務院法制辦，未來國務院將采取先出臺PPP領域的條例，再出臺PPP領域法律的路徑，來完善PPP法規體系。

　　記者也從相關人士處獲悉，由財政部主導的PPP全國運作標準和透明度管理、PPP稅收優惠政策兩個文件即將公布。

　　此前，財政部下發了《關于支持政府和社會資本合作（PPP）模式的稅收優惠政策的建議》的意見征求稿，建議對于PPP項目主要是兩個環節免稅：免除PPP項目在項目公司成立階段發生的有關資產轉移所涉及的稅收，免除PPP項目執行到期后發生的有關資產轉移所涉及的稅收。

　　根據國務院發展研究中心近期一份研究報告顯示，現在PPP項目存在難以享受現行的土地使用稅、房產稅、契稅等優惠政策、針對公共服務的稅收優惠對象難以涵蓋全部PPP實施范圍、對公共服務等企業所得稅的優惠期限較短，難以滿足PPP項目期限長的問題。該報告建議，探索建立與PPP發展需要相適應的稅收優惠政策體系。

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