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　　中央密集發文土改“漸進”邏輯漸顯

　　記者 邵海鵬

　　[在當前堅持集體所有的制度前提下，改革猶如在制度的罅隙中輾轉騰挪。不斷分化出來的權屬，也勢必將使問題越來越復雜化。]

　　改革進入攻堅階段，疾風驟雨變為靜水深流?！盃恳话l而動全身”的土地改革更是如此。

　　關于新一輪土改，梳理中央深改組審議通過的意見和最近中辦、國辦印發的文件可以管窺其政策邏輯。

　　具體來說，在現行農村土地集體所有的制度格局不發生改變的基礎上，順應社會現實創新性地提出承包地“三權分置”放活經營權，宅基地、集體經營性建設用地落實用益物權，運用金融手段介入并盤活農村“三資”，以及探索建立進城落戶農民對農村土地權益依法自愿有償退出機制等。

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶近日接受第一財經專訪時稱，當前中國探索的農業現代化道路，是在保留農村土地集體所有權基礎之上進行的，這既可謂帶有中國特色，恐怕也是在東亞文化背景下小規模農戶最終實現適度規模經營的關鍵。

　　經營權分離與規?；洜I

　　越來越普遍的土地承包權主體與經營權主體分離現象，是“三權分置”的現實基礎。中辦、國辦10月底專門發文提到“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿”，將承包經營權分為承包權和經營權，與所有權分置并行，并將之視為“繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新”。

　　葉興慶認為，兩次權利的分離在農地制度變遷史、農業現代化的歷史上，具有等量齊觀的意義。不過，前一次分離的政策效果非常明顯，過程也迅猛異常，短時間內即推向全國，而這一次靜水深流的權利分離，沒有明確的時間節點，是一個緩慢漸進的過程，但對農業現代化的意義卻是至關重要的。

　　分離出來的土地經營權，盡管仍需法律層面的配套完善，但至少廓清了規模經營的制度障礙。于是圍繞經營權，就有了“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑”的政策話語表述。

　　這樣的制度設計不可避免地會出現“新型地主”，第一產業也會一定程度上變為“佃農經濟”。業內形象地稱之為“小地主、大佃農”，即承包戶雖然承包地的規模小，但有承包權，流轉給規模經營的大戶后，新型農戶雖然經營規模大，卻只有經營權。

　　在葉興慶看來，這樣的農業很難成功，“因為‘地主’很多，地租太高，農業根本難以承受。”不過，他認為，當前以人為核心的新型城鎮化任務并沒有完成，進城農民的市民化道路并不平坦，還沒有在城市里真正地扎下根，這就需要在一段時間內保護他們的承包權，穩定其心理預期。等到進城農民長遠生計有保障了，自然會根據自身情況，考慮是選擇繼續保留，還是有償退出承包權，拿到一筆補償。

　　三項權利的邊界

　　同時，為了保障新型農業經營主體有穩定的經營預期，中央也明確提出“平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權”。因此，葉興慶說，承包權的權能不會無限放大，更不會將承包權演變為所有權。

　　他認為，在當前強化集體所有權的背景下，承包權今后更多的應該是一種集體成員的身份、資格。當然這種資格也是一種財產權益，可以帶來一定的租金收入。不過，隨著這部分逐步市民化的群體收入水平不斷提高，這部分權益對他們的重要性會下降，他們會淡化并考慮退出的問題。

　　如何建立退出通道和機制，是當前土地改革正在試點的內容之一。葉興慶提到，由于承包地、宅基地將來要面臨退出，而且是要退回到集體經濟組織中，考慮到目前集體并沒有資金可以贖買，下一步國家應該考慮成立帶有公益性的農村土地收儲機構來做這件事情，然后將土地整理之后，按照規模經營的要求，將成片地比如兩三百畝耕地，重新進行發包。

　　合理界定土地征收的公共利益范圍

　　中共中央、國務院11月27日印發《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，重提公共利益征地范圍界定問題，要求“不將公共利益擴大化”。業內也多次呼吁要正視這一問題，而且這也比“單純糾結于征地補償到底要提高多少倍才合適”的意義要重大得多。

　　葉興慶稱，存在公共利益過寬的制度缺陷，導致個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地。那么今后的改革要做的就是收縮公共利益的范圍。如何收縮？針對有學者建議的建立公共利益的征地目錄，在目錄中的就征地，否則就通過談判進行市場化定價，葉興慶稱，這種思路很理想化，在現實中無法操作。因為當前國內還處于城市化快速擴張的階段，而且是整片擴張，幾平方公里、十幾平方公里，甚至幾十平方公里的土地變成城市建設用地，這其中既有經營性建設項目，還有公益性建設項目，以及生態用地，該如何按照征地目錄來做呢？

　　他主張借鑒我國臺灣地區區片征收的方法，統籌考慮。這一片土地30%~40%的開發權益留給原來的土地所有者共享，再拿出30%~40%來作為基礎設施用地，剩下的20%可以拿出來進行溢價拍賣，所得溢價可用于公共建設，最終做到整個片區的收支平衡。不過，大陸土地財政的特點，讓城市政府在城市化擴張過程中，不會滿足于某一片區整個區域開發的收支平衡。因為老城區也需要更新改造，以及其他方面的投入，都需要仰賴土地財政。

　　三產融合下的土地制度創新

　　返鄉下鄉創業群體的規模，據農業部的統計，累計達到570多萬人，現行的土地制度是一個重要的制約因素。針對用地難，日前國辦印發的《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》提到：“在符合土地利用總體規劃的前提下，通過調整存量土地資源，緩解返鄉下鄉人員創業創新用地難問題。”

　　葉興慶稱，存在打擦邊球的一種情況，比如有地方成立合作社，實際上就是旅游公司，農戶以農房入股，公司由合作社統一經營，要是理解成以住房財產權入股公司，那么跟現行的法律沒有沖突，但要是合作社投資在宅基地上建設新房屋，那么政策的邊界就被模糊了。

　　葉興慶解釋說，宅基地上的房屋入股公司，雖然不涉及宅基地的所有權，只涉及宅基地的使用權，但是宅基地跟承包地不同，承包地的使用權可以流轉，宅基地的使用權是不可以流轉的，這就出現了政策的模糊地帶。

　　在當前堅持集體所有的制度前提下，改革猶如在制度的罅隙中輾轉騰挪。不斷分化出來的權屬，也勢必將使問題越來越復雜化。葉興慶對此予以肯定，他認為，中國制度變遷的特點是漸進式的，土地制度改革尤其如此。當前的土地制度并非一無是處，尚能正常運轉。但至于未來什么時候要改、怎么改，都需要時間。處在當今歷史階段，也許現實的各種條件還不成熟，包括思想也未完全解放。

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