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　　根據財政部網站數據，截至2016年6月末，我國入庫PPP項目達到9285個，總投資額10.6萬億元，已落地項目619個，投資額1萬多億元。但在存量PPP項目中，有相當一部分是失敗的，不僅如此，在推進PPP項目合作發展過程中，政府信用違約一直是PPP落地的一大阻礙。

　　一位不愿具名的業內人士向記者表示：“目前PPP還未立法，缺少法律保障，大多數都是政府的承諾函，政府在推動。所以推出來的項目多，但是做的少。或者做了項目，政府無法按照合同完成支付義務。關鍵還是法制健全與否的問題。”

　　對此，上海建緯(北京)律師事務所主任譚敬慧表示，在PPP兩法合一里面最重要的是建立一個行政權力，發改委將這種模式稱為特許經營模式，而財政部更多的是從經濟模式角度出發，推動政府和社會資本合作模式，并沒有突出其中的行政許可問題。所以第一，要解決共識問題。在行政行為上，需要設立一個行政權力。第二，如何界定某一個行政行為缺失造成的影響。由于PPP項目牽扯到一系列的合同，某一個行政行為的缺失，會導致后面一系列行為的效率問題。第三，PPP合同的性質。最高人民法院去年明確特許經營協議是行政協議，但沒有明確PPP合同的性質，未來PPP合同的爭議解決，是按照行政協議糾紛來解決，還是按照平等主體之間的民事爭議性質去解決，比如違約求償問題，工期延誤的索賠問題。如果一部分爭議的解決可以歸于民事爭議，那么就可以通過仲裁解決違約糾紛，也就是我們所講的PPP合同的可仲裁性問題。

　　記者注意到，11月27日國務院發布的《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中稱，大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

　　對此，譚敬慧表示，針對地方政府在PPP項目中的支付違約，可以通過行政訴訟的方式去解決，已經有很多社會資本通過訴訟使地方政府完成支付的案例。成熟的社會環境下，政府上被告席也無可厚非。

　　基礎設施和公共服務類項目是一個跨界、多專業和全產業鏈整合的龐然大物。融資模式研究必須因地制宜。譚敬慧向記者表示，PPP項目應該根據不同城市的財力、資源、政策機制等情況，綜合考量交通、市場、政策等關鍵因子，設計合理的投融資模式。一些城市的產業經濟發展在未達到一定體量的時候，是不宜大規模推行PPP模式的。

　　值得一提的是，財政部21號文第二十五條規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

　　譚敬慧對此表示，這個觀點就是適度控制財政投入的規模。一般公共預算低就說明稅收低，這個城市的經濟活力不夠，產業發展不夠。在產業發展沒有達到一定旺盛程度的時候，是不宜去匹配更大的基礎設施和公共服務設施的。社會資本各方都應該對PPP項目整個的建設和運營達成共識。

　　此外，財政部113號文件指出項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。如果不因地制宜進行合理的融資規模設計，盲目跟風開展PPP項目，最后依然會演變成政府兜底。

　　現在有一些金融機構，通過結構化融資以及資產證券化產品來進行融資，把社會閑散資金集中起來，發基金、保險、理財等產品，在設立這些基金產品之后，將資金投入項目端。值得注意的是，這些產品太多了，用的是老百姓散戶的錢，所以這個行業不能變成泡沫。

　　PPP全稱Public-Private Partnership，狹義PPP是指政府與私人部門之間共同設計開發、共同承擔風險、全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發運營方式。但在此輪PPP項目中，國企占據了主角位置，也一直是各界專家學者討論的重點。根據財政部PPP中心數據，截至2016年10月，社會資本參與方面國企占比55%，民企占比36%，非國企合計占比45%。

　　譚敬慧向記者表示，國有企業唱了重頭戲這并不奇怪，第一，趨利性。PPP項目強調的是非暴利原則，但民營企業資本一定是逐利的，利益驅動他是不是一定要去做。第二，金融機構的信用積累。民營資本沒有金融機構做支撐，拿不到便宜的錢，投資回報率低。第三，活力。PPP項目是要通過社會資本引入一種活力，民企要展示他的高效、高技術性、產品的專利等各種優勢，然后以產品的優勢平衡資金的劣勢，但傳統基礎設施領域和公共產品服務領域真正有活力的民營企業并不多。同時，PPP項目都是規模比較大的基礎設施項目，如軌道交通、管廊項目，民企本身在技術專利上就沒有先進性。但是國有企業不追求太高的收益，他是在保值增值的基礎上完成他的社會責任，得到一種均衡發展。

　　目前，在水務PPP項目合作上，就有非常好的民營企業走在前面，因為他發展的時間長，外企進來的時間也長，可以引進很多先進的技術。但像軌道交通這種項目，民企就不具備競爭實力。

　　(原標題：PPP項目支付違約頻發 政府承諾函該如何立法)