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　　北京真的能裝下5000萬(wàn)人嗎？

　　文章導(dǎo)讀： 最近，一篇《控制人口規(guī)模對(duì)治理北京“大城市病”有害無(wú)益》文章頗引人關(guān)注。文章中有一個(gè)很“抓人”的數(shù)據(jù)：北京應(yīng)該按照5000萬(wàn)人口來(lái)規(guī)劃。

　　（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2016年第45期）

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹 | 北京報(bào)道

　　北京究竟該不該控制人口？這是個(gè)老生常談的話題，卻常談常新。

　　最近，一篇《控制人口規(guī)模對(duì)治理北京“大城市病”有害無(wú)益》文章頗引人關(guān)注。文章中有一個(gè)很“抓人”的數(shù)據(jù)：北京應(yīng)該按照5000萬(wàn)人口來(lái)規(guī)劃。

　　北京真能裝下5000萬(wàn)人嗎？人口調(diào)控真的無(wú)用嗎？嚴(yán)控北京等超大城市的人口規(guī)模合理嗎？政府調(diào)控是在“趕人”嗎？

　　北京能裝下5000萬(wàn)人？

　　5000萬(wàn)，這是迄今坊間流傳的北京能裝下的最多的人口數(shù)量的說(shuō)法。文章得出這個(gè)結(jié)論的理由很“充分”：根據(jù)可比的Demographia數(shù)據(jù)，北京建成區(qū)（指街區(qū)在空間上的連續(xù)區(qū)域，不含隔斷的郊區(qū)）的人口規(guī)模1800多萬(wàn)，在全球排在第11位。而一億多人口的日本，其最大城市東京有3700萬(wàn)人口?？紤]到中國(guó)是世界人口最多的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的主要經(jīng)濟(jì)體，北京應(yīng)該按照5000萬(wàn)人口來(lái)規(guī)劃。

　　文章還指出，實(shí)際上，北京的建成區(qū)只用了可開(kāi)發(fā)面積的20%到30%，所以用北京的土地做一個(gè)5000萬(wàn)人口的城市規(guī)劃是綽綽有余的。

　　而今年3月份公布的北京市“十三五”規(guī)劃建議指出，“十三五”期間全市常住人口總量控制在2300萬(wàn)人以內(nèi)。2300萬(wàn)跟5000萬(wàn)相比，兩者相差了2700萬(wàn)，這個(gè)體量快要重塑一個(gè)“北京”了。

　　北京大學(xué)楊開(kāi)忠教授告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，一個(gè)城市能夠承載的人口目標(biāo)，和人口增長(zhǎng)的過(guò)程要區(qū)別開(kāi)來(lái)，不能混為一談。目標(biāo)總是設(shè)在未來(lái)的某個(gè)時(shí)期；而要達(dá)到這樣一個(gè)目標(biāo)，過(guò)程不可能一蹴而就。

　　“尤其需要指出的是，直接拿北京跟東京相比，不具有可比性，城市區(qū)域之間的比較一定要在性質(zhì)上和空間尺度上具有可比性。北京城六區(qū)、北京城六區(qū)加通州、京津廊地區(qū)、京津冀地區(qū)，分別與日本東京區(qū)部、東京都、首都圈和本州島具有可比性，一一對(duì)應(yīng)的這四個(gè)區(qū)部的人口密度基本一致，一些尺度范圍甚至高于東京相應(yīng)尺度的人口密度。”楊開(kāi)忠說(shuō)。

　　資料顯示，東京分為“東京都”及都市圈，平常人們所說(shuō)的東京一般就是指狹義上的“東京都”，東京都面積2188平方公里，都市圈面積13400平方公里。東京都的人口1333萬(wàn)，東京都市圈的人口3680萬(wàn)。

　　仔細(xì)研究可以發(fā)現(xiàn)，除了人口密度，一個(gè)城市能承載的人口數(shù)量，還跟這個(gè)城市的可利用的水資源密切相關(guān)。

　　對(duì)北京而言，水資源是非常重要的制約因素，是“短板”。在一定條件下，北京這塊土地能承載多少人口，取決于北京的可利用“水”資源量及其利用效率。楊開(kāi)忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者：“北京及京津廊地區(qū)、京津冀地區(qū)降雨量不到東京及其所在的首都圈、本州島的一半，水資源極度短缺。再考慮到技術(shù)和管理水平，我不太同意北京能夠承載5000萬(wàn)人口這個(gè)說(shuō)法。”

　　即使從國(guó)際比較來(lái)看，北京現(xiàn)在水資源利用效率也已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)較高的水準(zhǔn)，雖然進(jìn)一步提高用水效率還有潛力，但楊開(kāi)忠認(rèn)為，剩下的空間并不大了?！凹由媳本┚用裆钏疁?zhǔn)有進(jìn)一步提高的需要，北京承載更多人口潛力不大了，到2020年甚至更長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期努力保持在2300萬(wàn)以內(nèi)是合適的。中央提出到2020年北京人口控制在2300萬(wàn)以內(nèi)，是有科學(xué)依據(jù)的?！?/p>

　　人口調(diào)控?zé)o用嗎？

　　我國(guó)政府一直都在嚴(yán)格控制大城市人口規(guī)模，但總是逃不脫“越控越漲”的怪圈。

　　1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于對(duì)〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅(jiān)決把北京市到2000年的人口規(guī)?？刂圃?000萬(wàn)人左右”。僅僅3年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬(wàn)。

　　1993年批復(fù)通過(guò)的《北京城市總體規(guī)劃方案（1991—2010）》，要求2010年北京市常住人口控制在1250萬(wàn)左右。事實(shí)是，2000年北京市常住人口已達(dá)1382萬(wàn)人，比規(guī)劃提前了10年。

　　2005年初通過(guò)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬(wàn)。然而2009年底，北京市實(shí)際常住人口為1972萬(wàn)人，其中登記流動(dòng)人口763.8萬(wàn)人。另有數(shù)據(jù)顯示：2014年末北京市常住人口已經(jīng)達(dá)到2151.6萬(wàn)人；2015年末，北京全市常住人口2170.5萬(wàn)人。

　　北京的人口規(guī)劃已經(jīng)走入了一個(gè)“屢設(shè)屢破”的怪圈。

　　在北京人口規(guī)模又超出原規(guī)劃以后，北京再次提出“十三五”期間全市常住人口總量控制在2300萬(wàn)人以內(nèi)的新標(biāo)準(zhǔn)。然而，基于以往北京人口規(guī)劃“屢設(shè)屢破”，最近網(wǎng)上出現(xiàn)“調(diào)控?zé)o效論”說(shuō)法：北京從人口800萬(wàn)的時(shí)候就說(shuō)要調(diào)控，現(xiàn)在變成2000多萬(wàn)人，這不就是無(wú)效了嗎？

　　“這種說(shuō)法是值得商榷的?！睏铋_(kāi)忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，城市人口增長(zhǎng)是一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程的某個(gè)時(shí)點(diǎn)，城市最適宜的人口受這個(gè)時(shí)點(diǎn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、交通、土地、資源、環(huán)境條件的制約，其增長(zhǎng)應(yīng)與這些制約因素的變化保持協(xié)同。這種協(xié)同要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定作用；但應(yīng)該看到，即使在世界上最自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，也并非完全能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)完成，需要政府良好的調(diào)控。現(xiàn)代城市人口正是在這種市場(chǎng)決定和政府調(diào)控綜合作用下增長(zhǎng)的。

　　不僅是中國(guó)，幾乎所有的國(guó)家對(duì)城市人口的增長(zhǎng)，都有相應(yīng)的調(diào)控措施。據(jù)記者了解，美國(guó)對(duì)城市人口調(diào)控采取的主要方式之一是“城市成長(zhǎng)邊界管制”，即在一定時(shí)期內(nèi)，城市提供有限的土地，而土地供應(yīng)量的多少就會(huì)影響地價(jià)和房?jī)r(jià)，以此來(lái)調(diào)控和引導(dǎo)人口的遷入或遷出?！皬拿绹?guó)來(lái)看，這個(gè)過(guò)程不能完全交給市場(chǎng)來(lái)做，因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬(wàn)能的，也有失靈的地方。政府調(diào)控必不可少?！睏铋_(kāi)忠說(shuō)。

　　人口調(diào)控是在趕人？

　　今年，北京市政府加大了人口的調(diào)控力度。6月召開(kāi)的北京疏解非首都功能會(huì)議，東城、西城及定位為北京城市副中心的通州等7個(gè)城區(qū)，紛紛曬出了各自的“瘦身健體”方案。

　　其中，東城區(qū)按照常住人口下降3.5%的指標(biāo)，即凈疏解常住人口3.2萬(wàn)人，疏解影響人口12.9萬(wàn)人；西城區(qū)，今年全年計(jì)劃疏解人口3.6萬(wàn)人；作為北京面積最大的朝陽(yáng)區(qū)，今年常住人口要控制在85.7萬(wàn)人以內(nèi)，較去年底調(diào)減9.8萬(wàn)人，在此基礎(chǔ)上，朝陽(yáng)還將在年內(nèi)調(diào)減25萬(wàn)流動(dòng)人口；海淀區(qū)今年則計(jì)劃將全區(qū)常住人口凈減少12.9萬(wàn)人。

　　按照部分城區(qū)已公布的人口調(diào)控指標(biāo)，今年北京至少要疏解30萬(wàn)以上人口。另外，備受矚目的通州，將有效疏解中心城區(qū)約40萬(wàn)的人口，且按照北京城市副中心規(guī)劃，未來(lái)通州總?cè)丝趯⒉怀^(guò)200萬(wàn)。

　　7個(gè)城區(qū)的人口疏解，也引發(fā)了誤讀，甚至有人得出了“非首都功能疏解等于人口疏解，北京正在‘趕人’”的結(jié)論。

　　楊開(kāi)忠向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，人口調(diào)控的方式大致可以分為直接調(diào)控和間接調(diào)控。直接調(diào)控就是政府代替?zhèn)€人和家庭決定遷入還是遷出這個(gè)城市，個(gè)人沒(méi)有抉擇權(quán)；而間接調(diào)控則是政府通過(guò)一定的杠桿來(lái)影響個(gè)人和家庭遷移決策，“在這種情況下，個(gè)人和家庭的遷移是自愿自主的，不宜稱為‘趕人’。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市人口遷移調(diào)控逐漸從直接調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，目前已基本實(shí)現(xiàn)間接調(diào)控，這是大家都能看到的?！?/p>

　　非首都功能疏解等于人口疏解？

　　北京的大城市病已成共識(shí)。當(dāng)前，北京由于人口和功能過(guò)度聚集導(dǎo)致的“大城市病問(wèn)題”，使得北京的功能優(yōu)化與品質(zhì)提升受到阻礙。

　　去年4月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子。同時(shí)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合調(diào)控北京市人口規(guī)模。

　　但部分人將非首都功能疏解，解讀成了“疏解人口”，對(duì)此，楊開(kāi)忠表示，有序疏解非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家重大戰(zhàn)略的重中之重。“近3年來(lái)，按照‘多點(diǎn)一城、老城重組’的思路，已經(jīng)取得了多方面的成績(jī)。盡管疏解非首都功能包括人口調(diào)控，但不能把它僅僅解讀為人口調(diào)控，其實(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人口調(diào)控的范圍?！?/p>

　　什么是北京的非首都功能？意指那些與首都功能發(fā)展不相符的城市功能。當(dāng)北京重新定義為“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”四大首都功能，要疏解非首都功能，就是要瘦身健體、轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　于是，我們看到，北京的一些工廠外遷了，北京動(dòng)物園服裝批發(fā)市場(chǎng)疏解了，還有一些商品交易市場(chǎng)、一般性制造業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)物流基地等也被清退了，醫(yī)院有的也挪到了郊區(qū)，還有的到京外開(kāi)分院了，職業(yè)學(xué)校校址也有騰退計(jì)劃，未來(lái)一些行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位也會(huì)陸續(xù)到城六區(qū)之外的地方找新家。

　　按照規(guī)劃，未來(lái)5年里，北京市將通過(guò)“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)”5種方式來(lái)完成疏解非首都功能目標(biāo)，如嚴(yán)格按照新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，就地關(guān)停高污染、高耗能、高耗水企業(yè)；對(duì)不符合首都城市戰(zhàn)略定位的勞動(dòng)密集型、資源依賴型一般制造業(yè)實(shí)施整體轉(zhuǎn)移，對(duì)高端產(chǎn)業(yè)中不具備比較優(yōu)勢(shì)的制造環(huán)節(jié)實(shí)施調(diào)整，主動(dòng)在京津冀進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈布局等。

　　正像楊開(kāi)忠所說(shuō)：“疏解非首都功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止所謂的人口調(diào)控，而是要著力解決北京城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，使北京成為國(guó)際一流的和諧宜居之都，形成以首都為核心的世界級(jí)宜居城市群，帶動(dòng)北方腹地發(fā)展，平衡中國(guó)南北方關(guān)系，惠及京津冀地區(qū)、北方和全國(guó)人民?！?/p>