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　　財長樓繼偉的44個月：我不是技術官員，是宏觀經濟管理者

　　杜濤

　　就這樣，樓繼偉卸任了任職不到4年的財政部部長職位，離開他工作了接近13年的財政部。

　　2016年11月10日上午，財政部機關禮堂，樓繼偉坐在前來宣布任命的中組部副部長的左邊，右邊是新任財政部部長肖捷。現場坐著的是財政部各個司的司長、各個事業單位的一把手，當樓繼偉短暫的講話完畢，下面響起了長久的掌聲。

　　三天前，11月7日下午，剛剛回國的樓繼偉在財政部的南樓六層主持召開了財政部內控委的會議，參加會議的是財政部副部長、部長助理，財政部各司的司長。

　　就在7日的上午，十二屆全國人大常委會表決免去樓繼偉的財政部部長職務，任命肖捷為財政部部長，樓繼偉是中國的第十一任財政部長。2014年10月30日，財政部內部控制委員會成立，財政部部長樓繼偉兼任內控委主任。

　　這只是樓繼偉任職財政部部長44個月中的改革之一。從2013年3月到2016年11月，一共44個月，樓繼偉主導了這一輪的財稅改革，建立了財稅改革的整體框架——從2014年出臺的十項改革措施到之后的稅制改革以及財政事權與支出責任的改革。

　　在這輪改革中，樓繼偉用“43號文”給無限膨脹的地方債務套上了韁繩，用“45號文”來使預算適應現代財政制度的發展，用“62號文”來清理各類稅收優惠政策，營造市場公平，樓繼偉的這一系列財稅改革，是讓財政努力站在中國政治經濟改革的前沿，讓財稅改革能夠帶動中國這一輪的制度改革。

　　在44個月內，從上任部長的精細化管理到現在的大國財政，樓繼偉帶給財政部的不僅僅是各種改革，更是將財政安放到了該有的地位和位置，重塑財政。

　　不到4年，不是一個完整的任期，但是樓繼偉已經給繼任者留下了一個有形的財稅改革框架，無論是預算改革還是稅制改革，又或是政府間財政關系。他一直在做的是將財政擺脫技術官員的身份，回歸到宏觀經濟管理者的角色。一位財政部官員表示，這四年，樓繼偉延續了當初9年副部長的一貫理念，當年分稅制改革、收支兩條線、部門預算、國庫改革樓繼偉全程參與。

　　合適的人

　　樓繼偉出生于1950年12月，浙江義烏人。擔任財政部部長之前歷任上海市經濟體制改革辦公室副主任、國家體改委宏觀調控體制司司長、貴州省副省長、財政部副部長、國務院副秘書長、中央匯金投資有限責任公司黨委書記、董事長等職。

　　樓繼偉于1992年至1995年在國家體改委工作，全程參與了稅制和分稅制改革。其后樓繼偉出任貴州省副省長三年，切身感受到1994年改革的成效，以及繼續改革的艱巨。1998年至2007年轉到財政部工作9年，繼續推進改革。

　　在此之前召開的十八大中提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。將財政改革的位置提高到了從來未有的高度。

　　而在樓繼偉接任財政部部長之前出版的《中國政府間財政關系再思考》中，樓繼偉提出財政處于結構調整和福利最大化承接點的位置，財政體制改革處于經濟改革、政治改革、向文明社會過渡承接點的位置。

　　2013年3月，樓繼偉擔任中國第十一任財政部長。剛剛擔任財政部部長的樓繼偉，幾個月后召開了他進入財政部的第一次大會。

　　在會上，樓繼偉認為財政改革和發展面臨很多難題。首先，財政干部職工日常工作大量陷入事務性工作，無暇主動抓大事，謀長遠，一些重大問題遲遲不能破解，導致財政職能弱化，地位下降。其次，財政管理體制機制不盡完善，一些政策只注重當前問題而忽略了長遠發展，給經濟財政可持續發展帶來隱患，單項政策間缺乏有效銜接，部分政策甚至出現效應互抵的現象，造成資金使用率低下。還有就是財政部內部政策研究力量分散，對宏觀經濟運行和在重大政策的研究不夠、水平不高，難以在國家宏觀調控政策制定過程中掌握話語權，與財政部作為宏觀經濟管理部門的身份地位不符。

　　對于當時中國的財政現狀，樓繼偉已經有了深刻認識，他認為財政收入形勢嚴峻，赤字率不斷攀升，財政可持續性堪憂。另外區域性稅收優惠政策過多，專項轉移支付繁瑣且規模過大，不利于形成公平統一的市場經濟還款和推動政府職能轉變。還有就是財政支出剛性強，而且結構僵化，支出政策設計不盡合理，資金使用效益有待提高。

　　2013年全國財政預算赤字1.2萬億元，赤字率為2.1%。但是在當年前五個月的中央財政收入同期增長僅為0.1%。當時，樓繼偉就判斷，2014年—2017年的財政收支面臨的困難就是：收入降速而支出增長，赤字率可能會達到3%。

　　中共中央政治局2014年6月30日召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》等方案，方案中提到，新一輪財稅體制改革到了2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。

　　“深化財稅體制改革不是政策上的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關系國家治理現代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創新和系統性重構。”樓繼偉2014年接受新華社記者采訪時說。

　　橫在樓繼偉面前的是1994年分稅制改革后面臨的諸多問題，分稅制雖然解決了中央和地方關系中的部分問題，但對政府事權的劃分沒做多少考慮，主要是財權方面。

　　中國財政科學研究院院長劉尚希認為，這一輪財稅改革，是國家治理改革，目的是處理好政府與市場、社會的關系，以及中央與地方的關系。政府與市場的關系一直在改，需要進一步推進，政府與社會的關系也要處理好，主要是教育、醫療、社保所面臨的風險在政府、企業、個人家庭之間如何均衡分擔的問題。財政支出中社會支出占比越來越高，一方面顯示出政府在民生方面擔當更多的責任，另一方面也帶來剛性支出的問題，反過來影響財政。

　　更大的問題是將要操刀財稅改革的部門——財政部的一系列問題，樓繼偉認為當時的財政部一些司局的分工不盡合理，存在職責交叉、多頭管理或推諉扯皮的現象，工作合力不足。財政部內部部門信息化水平落后于其他宏觀經濟管理部門，還有一些干部上升交流的問題。

　　改革

　　從2014年6月至2016年11月，兩年半時間，樓繼偉操刀了這一輪的中國財稅改革。

　　在2014年開始，國務院與財稅部門連續發出了十份關于財稅改革的文件，加強地方債務管理、深化預算制度改革、清理稅收優惠、推廣PPP模式，劍指改革之前舊的發展方式。

　　通過加強債務管理、讓政府債務更加透明化，通過預算約束，通過推廣PPP，樓繼偉希望通過一整套的財稅改革體系，讓中國努力向建立市場起決定作用的經濟靠攏，來改變地方政府的發展方式。

　　樓繼偉對財政部內部操起了手術刀，這也是財政部自1998年政府機構改革以來，最大規模的機構職能和干部調整。

　　2014年9月，財政部一次性公布了大量司局長職位的調整，同時還對財政部的內部業務機構、職能進行了調整，總計涉及14個司局。其中新成立政策研究室、資產管理司、國際關系合作司、國際財金合作司四個司局。此外，預算司、稅政司等核心司局的職能得到加強，分管權限也得到擴充。

　　從2014年9月開始到樓繼偉離開財政部，人員的調整一直在繼續，財政部所有的司局位置已經全部換過一次。

　　樓繼偉沒有將眼光局限于財政之中，如同在他的書中所言，財稅體制是中國經濟體制和政治體制改革的交匯點。如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。

　　所以樓繼偉并沒有站在財政去看財稅改革，經常看到樓繼偉在談論其他的改革，比如職工保護、社保改革、戶籍改革等。

　　2015年4月24日，身為財政部長的樓繼偉回母校作了一次演講，題目叫做“中高速增長的可能性及實現途徑”。然而全文很快被網絡改為“我國可能陷入中等收入陷阱”并四處傳播，各方更是爭相解讀，以窺探這位掌控中國政府“錢袋”的高官，內心真實的想法。

　　在這次演講中，樓繼偉對中國未來五年到十年的前景有樂觀的估計，也有悲觀的判斷，他覺得兩者是“五五開”。支持者贊許他揭示了中國當下最大的危機，反對者則認為，他身為高官，不應隨意發表悲觀言論。

　　其實這些內容早在2015年的中國財政學會會議中講過，2015年4月，在被當選為中國財政學會會長時，他曾說過這樣一番話：現代財政以解決公共問題、滿足社會公共需要為職責范圍。因此，凡不屬于或不能納入社會公共財政需要領域的事項，市場機制可以有效發揮作用的范圍和領域，財政就不應介入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬于社會公共領域的事項，而市場又無法解決或解決不好的，財政就必須介入。而這種介入必須具有可持續性。

　　在這場會議中，樓繼偉還表達過財政收入增速應該略超過GDP的增速，有利于政府調控市場和平衡各方面的利益，2014年中國財政收入的增速雖然略超過GDP的增速，“但是在采取一些特殊措施情況下實現的”；而且，導致收入增速下滑的影響因素，在2015年還將持續。

　　就在樓繼偉離開財政部的前一天，2016年的11月9日，財政部新成立了文化司，將教科文司改名科教司，并且稅征司內的流轉稅處改名增值稅處，所得稅處改為企業所得稅處和個人所得稅處。

　　這些改革的背后，是財政體系這四年改革思路的繼續，營改增的完成，個人所得稅改革重要性的凸顯。

　　遺憾

　　樓繼偉在這不到四年的時間里，稅制改革只有個人所得稅和房地產稅還沒有出臺。事權與支出責任的改革變成了財政事權與支出責任的改革，2016年將會選取幾個試點進行。

　　一位財政官員認為，樓繼偉于公推進了很多打基礎利長遠的改革，提升財政的地位和話語權，財政開始深度參與到各個領域的改革，樓繼偉關注財政系統年輕干部成長。

　　樓繼偉對于自己或許有一份總結，在2016年11月4日的“財政與國家治理暨財政智庫60年”研討會上的書面講話中表述，以改進預算管理、完善稅收制度，以及建立事權和支出責任相適應的制度為核心內容的財稅體制改革，相繼推動出臺了一批有力度、有分量的改革成果，現代財政制度建設邁出實質性步伐。預算管理制度改革取得決定性進展，稅收制度改革進展明顯，財政體制改革穩步推進。

　　清理稅收優惠政策，曾是樓繼偉在擔任財政部部長期間制定的三項財稅體制改革中的稅制改革重要內容，也是中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，對稅收制度改革的具體要求之一。其他兩項改革則分別是預算改革和央地財政關系改革。

　　在這個大背景下，時間相當緊迫。于是，“62號文”早在2014年年底緊鑼密鼓地出臺了，這份文件全稱是《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，核心內容是清理各地沒有法規依據的稅收優惠，制定各種稅收優惠的退出期限。

　　然而，究竟哪些是不合法、不合理的優惠政策，以及由誰來認定這些政策的性質，成了一個問題。地方政府和財政部當然都希望由自己來認定，結果可想而知。在很多財稅人士看來，當時對于62號文，有的地方政府采取了觀望的態度。

　　2015年4月，“62號文”被口頭通知暫停執行了。 接下來，便是“25號文”的出臺，其全稱是《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》，發布于2015年5月11日。從名稱就可以看出差別，新文件已經悄然抹去了“清理”二字。在敏感的政商兩界看來，這意味著清理稅收優惠政策，放緩了。

　　樓繼偉曾在財政部一次內部會議上解釋，“25號文”出臺是出于穩增長的需要，也是對宏觀經濟下行壓力的妥協，另外，清理稅收優惠還關系到地方政府的信用問題。

　　一位財政官員對于樓繼偉更多的是惋惜、可惜，在GDP的大棒下，樓繼偉的很多想法都沒有得到落實，樓繼偉有著對中國現實的認識，有著對中國改革的一整套思考。供給側改革要有效果，財政要擔當大量才能物有所值。但是樓繼偉在具體落實抓的不夠，部門協調、內部政策協同需要完善。

　　如同2015年在清華的演講中，樓繼偉提出的眾多解決方案和路徑，諸如釋放農業人口、戶籍改革、城鎮化以及社保改革等，很少直接關乎財政。他認為財政應該更多的去參與各項改革，而不是閉門造車，要與宏觀經濟管理部門的地位相匹配，而不是去簡單的分配資金。

　　他離開了這個工作了13年的地方，或許還有許多遺憾。無論是他關注的取消住房公積金的改革，還是最低工資制度，還是公務員醫療保險，社保的可持續性等。

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